我国能源发展与应对气候变化的形势与对策(何建坤)

  发布日期:2014-05-29  浏览次数:103   作者:admin
文章原载于《经济纵横》2014年第5期
我国能源发展与应对气候变化的形势与对策
何建坤
(清华大学现代经济管理研究中心,北京100081)
摘要:我国经济社会发展面临日趋强化的资源环境制约,中长期能源战略需要创新。要制定积极紧迫的煤炭消费总量和二氧化碳排放总量控制目标,制定未来大比例新能源和可再生能源发展目标,形成促进能源体系变革和经济发展方式转变的“倒逼”机制。抓住党的十八届三中全会后全面深化改革的有利时机,把推进能源体系变革和绿色低碳发展作为生态文明体制建设的核心内容和重要着力点,在积极应对全球气候变化的前提下,努力实现国内经济可持续发展。
关键词:气候变化;低碳发展;能源转型
中图分类号:F124.5    文献标识码:A
文章编号:1007-7685(2014)05-0016-05
 
全球应对气候变化的国际谈判和合作行动出现新转折,世界能源供需格局和大国能源战略也出现新动向,我国能源发展和应对气候变化面临新形势。当前,要统筹国内经济发展、能源安全和环境保护与应对全球气候变化之间的关系,制定积极紧迫的二氧化碳减排目标和中长期能源战略,超前部署,顺应世界能源变革的潮流,实现经济社会发展的低碳转型。
一、顺应世界能源变革趋向,不可片面地把低碳发展视为发达国家的陷阱
当前,全球经济社会发展都面临资源环境挑战。2012年6月份召开的“里约+20”世界可持续发展大会,主题是“在可持续发展和消除贫困框架下发展绿色经济”,[1]体现了全球可持续发展面临的新形势。会议强调以绿色经济的发展路径,统筹可持续发展的三个层面,即统筹经济发展、社会进步、环境保护之间的关系,在可持续发展框架下应对以气候变化为代表的全球环境问题的挑战。大会呼吁世界各国采取紧急行动,加大温室气体减排力度,弥补当前各国减排承诺与实现控制全球温升不超过2℃目标的减排路径之间的缺口。[2]据测算,这一缺口到2020年将高达50~100亿吨二氧化碳。因此,应对气候变化已成为全球可持续发展的重要领域。2012年底,多哈气候大会国际气候谈判出现新转折,在落实《京都议定书》第二承诺期的同时,结束巴厘路线图“双轨”谈判进程,开启德班平台“单轨”谈判。2013年末召开的华沙气候大会进一步就德班平台协议内容框架取得共识,包括适应、减缓、资金、技术、能力建设和透明度等六方面,并要求各国2015年一季度之前提交2020年后各自加大减排贡献的行动安排,并取得积极成果。
2009年,哥本哈根气候大会就全球控制温升不超过2℃目标达成共识,联合国政府间气候变化专业委员会最新版评估报告进一步确认了人为活动的温室气体排放是引起当前气候变化主要原因的科学结论,明确了实现2℃目标的减排路径,全球二氧化碳排放到2020年左右必须达到峰值,2030年要比2010年下降15%~40%。而按现在全球二氧化碳排放趋势,到2030年将比2010年上升约30%。[3]保护全球气候将极大地压缩全球未来的排放空间,世界各国都将面临排放空间不足的挑战。尽管合作应对气候变化已成为各国共识,但在责任和义务分担上,发展中国家和发达国家两大集团之间仍存在深刻的矛盾和冲突。发达国家力图在德班平台谈判中,混淆发展中国家和发达国家在历史责任、现实能力和发展阶段等方面的差别,突出排放大国在统一制度框架下承担类似义务。我国在对外谈判中,一方面,坚持联合国气候公约确立的“共同但有区别的责任”原则,坚持公平获得可持续发展的机会和权益;另一方面,随着我国国力增强和排放量增大,也需准备进一步承担与国情和能力相适应的更多的减排义务。未来,我国经济社会发展将受到碳排放空间不足的制约,不能再沿袭发达国家以高能耗和高碳排放为支撑的现代化道路,必须尽快向低碳转型。当前,全球能源变革的新趋向,为我国实现低碳转型的跨越发展提供了机遇。
在应对全球气候变化形势下,低碳发展已成为世界潮流,世界大国的能源战略也出现新动向。一是更加注重节能和提高能效。当前,发达国家把节能放在比开发更优先的地位,将其视为“第一大能源”,在工业、交通、建筑等领域都实施越来越高的能效标准,确立积极的节能目标。世界主要发达国家的能源消费量已跨越峰值并不断下降,而经济仍在持续增长。二是加速发展新能源和可再生能源,促进能源结构的低碳化。全球风能、太阳能、生物质能和地热能等可再生能源供应量2012年比2007年翻一番,年均增速19%,远高于全球能源总消费量2%的增速。2012年与2007年相比,经济合作与发展组织(OECD)国家能源总消费量减少4.1%,煤炭和石油消费量分别减少12.5%和9.0%,而天然气和可再生能源则分别增长2.8%和92%。[4]英、法、德等欧盟主要成员国都制定了2050年电力80%以上来自可再生能源的发展目标,可再生能源技术和产业将面临快速发展的新局面。在化石能源中,天然气是比煤炭、石油更清洁、高效的低碳能源,其产生单位热量的二氧化碳排放比煤炭低40%以上,用天然气替代煤炭也是促进能源结构低碳化的重要选项。特别是美国页岩气开发技术的突破,2012年与2007年比较,天然气产量增长25%,在一次能源消费中的比重也由25%上升到30%。相应的,美国煤炭消费量下降23.6%,煤炭在一次能源消费中比重也由24.3%下降到19.8%,单位能耗的二氧化碳排放强度下降11.2%,能源消费总量下降6.9%,而二氧化碳排放总量下降11.2%。[5]当前,世界范围内已出现由化石能源为支撑的高碳能源体系,逐步向以新能源和可再生能源为主体的新型低碳能源体系过渡的趋向,并将引发新的经济技术的重大变革。
全球能源体系的革命性变革将引发新的经济技术竞争,先进能源技术将成为国际技术竞争的前沿和热点领域,作为世界大国战略必争的高新科技产业,也将带来新的经济增长点、新的市场和新的就业机会。低碳技术和低碳发展能力越来越成为一个国家的核心竞争力。我国必须实施创新驱动战略,努力实现以低碳为特征的新型工业化和城市化道路,实现发展转型,才能从根本上在全球低碳发展竞争中占据优势,在国际谈判中占据主动和引导地位。发达国家确实存在利用应对气候变化对新能源技术强劲需求的形势,凭借其本身在新能源和能效领域的技术优势,扩充其新的经济增长点和国际市场,打压新型发展中大国日益上升的竞争力的战略企图。在全球低碳发展的潮流下,我国必须积极应对挑战,参与竞争。利用我国市场需求大,有利于企业先进技术的大规模推广和分摊研发成本,抢占核心技术的制高点,打造低碳竞争优势。决不能片面地把低碳发展视为某些发达国家的阴谋和陷阱,不予理睬,仍固守高碳发展的方式和路径。这不仅会使我国在国际谈判中陷入日益被动的地位,而且有可能丧失在全球新一轮技术竞争中抢占优势的机遇。
二、突破日趋强化的资源环境制约,中长期能源战略要有新思路
随着我国经济社会快速发展,能源消费总量大、增长快的趋势明显,面临资源紧缺、环境污染、生态破坏的严峻形势。2012年,我国能源消费总量为32.2亿吨标准煤,约占全世界能源总消费量的20%,其中煤炭消费量占世界的45.5%。2007~2012年,我国能源消费增长量占世界增长量的47.8%,其中煤炭消费的增长量占世界增长量的57%,石油消费增长量占世界增长量的80%。我国石油和天然气对外依存度增加,2012年分别达58%和29%,到2020年预计将达70%和50%。我国已成为世界最大的煤炭净进口国,石油进口比例已远高于美国,而且净进口数量也已或即将超过美国,并成为中东地区最大石油进口国。保障能源供应安全面临新的严峻挑战。
当前,我国煤炭等化石能源消费较快增长的趋势,已使国内资源保障和环境污染的承受力接近极限。2012年,我国煤炭产量达36.5亿吨,超过科学产能供应能力将近一倍,造成采空区土地塌陷面积已达100万公顷,带来越来越严重的地下水资源破坏、大气和土壤污染等生态环境问题。煤炭等化石能源消费也是二氧化硫、氮氧化物、烟尘等常规污染物排放的主要来源。我国能源构成以煤炭为主,其比重长期达70%左右,世界能源构成中煤炭比重不到20%,从而造成我国单位能耗的二氧化碳排放因子比世界平均水平高20%以上,比OECD发达国家高30%以上。当前,我国二氧化碳排放量已占世界的1/4,2005~2012年排放增长量占世界增量的60%,人均年排放量约为5.8吨,接近部分欧洲国家的水平。当前,我国工业化阶段重化工业比重高的产业特征,使单位GDP能耗高,二氧化碳排放强度大,单位GDP的二氧化碳排放强度约为发达国家水平的3~4倍,面临艰巨的减排任务。[6]
面对国内资源环境制约和应对全球气候变化的形势,大力节约能源,提高能源效率,改善能源结构,推进能源体系的革命性变革,既是我国突破资源环境制约、建设生态文明、实现永续发展的内在需求,也是积极推进应对全球气候变化进程的战略选择。因此,中长期能源战略要有创新的思路和超前的部署,顺应世界能源变革的趋势,走出中国特色的绿色低碳发展路径。
要改变能源战略单纯保障供给的传统思路,在当前推进生态文明建设的形势下,不能仅把资源环境作为一种约束条件来考虑,而要把节约资源、保护环境作为与经济发展、社会进步同等重要的目标。中长期能源战略在保障供给的同时,必须调控和引导需求,强化节能和提高能源利用的产出效益。当前,以较大幅度降低单位GDP能源强度和二氧化碳强度为重点,“十二五”规划已制定分别下降16%和17%的约束性目标,“十三五”期间尽管技术节能的难度增加、成本增大,但由于GDP增速放缓,钢铁、水泥等高耗能产品需求逐渐趋于稳定,重化工业比重下降的结构调整因素的节能效果将逐渐增大。因此,“十三五”期间单位GDP能源强度下降目标的幅度不应低于“十二五”。在“十三五”期间及以后,应同时实施GDP能源强度和二氧化碳强度下降以及能源消费总量(主要是煤炭消费总量)和二氧化碳排放总量限制的“双控”目标,加大节能和减排的力度。到2020年,可超额完成我国在哥本哈根气候大会承诺的单位GDP二氧化碳强度比2005年下降40%~45%的目标,并把煤炭总消费量控制在40亿吨左右,二氧化碳排放量控制在100亿吨以内。同时,进一步确立2020年后积极的二氧化碳减排目标和排放峰值目标,作为进一步推动经济发展方式转变的重要着力点和关键对策。
全球能源变革的趋向,使未来新能源和可再生能源的技术创新和发展速度可能会超出当前预估和想象,将呈加速发展的态势。2012年,水电装机已达2.5亿千瓦,风电6300万千瓦,光伏发电650万千瓦,且增长迅速。到2020年实现非化石能源比例达15%的目标,其年供应量将超过7亿吨标准煤,届时水电总装机将达3.5亿千瓦,风电装机将达2亿千瓦,太阳能发电装机也将达上亿千瓦。可再生能源发展规模和新增投资均将位于世界前列。2020年后,随着新能源和可再生能源产业体系趋于成熟,非化石能源比重将持续增加,2030年可接近或达到25%,2050年可争取超过1/3,煤炭的比重也将下降到1/3以下,为本世纪末实现全球二氧化碳趋于零排放的目标奠定基础。在可再生能源快速发展的同时,核能仍是大规模替代煤炭的重要技术选择,核能对于我国向可再生能源体系过渡,以及实现二氧化碳排放峰值目标,都将发挥不可替代的作用。目前,我国在建核电机组为3700万千瓦,约为世界在建机组的40%,到2020年运行装机将达约6000万千瓦,2030年可达1.5~2.0亿千瓦,届时将替代煤炭3.8~5.0亿吨,减少二氧化碳排放10~13亿吨,对于减少二氧化硫、氮氧化物等常规污染物排放,也将发挥重要作用。因此,在确保安全的基础上,我国仍将持续、稳步和高效地发展核能。同时,加强常规和非常规天然气的勘探开发,不断增加天然气在一次能源中的比重,使煤炭消费的峰值早于二氧化碳排放总量峰值年出现。[7]
推进能源体系变革,我国比发达国家面临更艰巨的任务。发达国家能源总需求量已趋于饱和,发展新能源和可再生能源,主要是替代原有化石能源,使能源结构得以迅速优化,二氧化碳排放可呈持续下降趋势。而我国工业化、城市化快速发展,能源总需求量仍将持续增加,未来二三十年之后才有可能趋于饱和。在当前新能源和可再生能源基数较小的情况下,其尽管发展迅速,但仍不能满足新增长的需求,化石能源消费仍会持续增长,能源结构的改善也将相对缓慢,而碳排放仍会持续增长。只有当非化石能源新增供应量能够满足新增能源需求量时,二氧化碳排放才能达到峰值并开始下降。我国加大能源变革的力度,可使二氧化碳排放峰值时点尽可能早于能源消费峰值时点,从而实现低碳转型的跨越式发展。
三、制定积极的二氧化碳减排目标,促进经济发展方式向绿色低碳转型
党的十八大把推动生态文明建设放在突出地位,提出绿色发展、循环发展和低碳发展的理念,经济社会发展将进入新的转型期。未来10~20年,在全球和平发展和低碳转型的大趋势下,要抓住机遇,实现发展方式的根本性转变,在由经济大国变为经济强国的同时,走以技术创新为驱动的内涵集约的绿色低碳发展路径,实现经济社会与资源环境的协调和可持续发展。
未来我国经济社会发展以及能源消费和二氧化碳排放有很大不确定性,在很大程度上取决于当前和今后的发展战略和政策。在影响未来能源消费和二氧化碳排放的主要因素中,第一是未来GDP的增速。当前我国进入经济转型新时期,GDP增速将放缓。党的十八大制定的2020年比2010年GDP翻一番的目标,要求年均增速约7.2%。2020~2030年,随着工业化阶段的完成,潜在的GDP增速可能回落到5%~6%。GDP增速放缓有利于缓解资源环境制约的严峻形势,减缓能源消费的增长趋势。2010~2020年GDP年均增速每下降一个百分点,在相同的GDP能源强度下降指标下,到2020年能源总需求量将降低4.3亿吨标准煤,减排二氧化碳约7.5亿吨。[8]
影响未来能源消费和二氧化碳排放的第二个因素,是单位GDP能源强度下降的幅度。在相同能源强度下降幅度下,GDP增速放缓,则能源消费弹性下降,能源消费量增长下降速度更大。GDP增速放缓,意味着投资增速下降,有利于抑制对钢铁、水泥等高耗能产品的需求,从而降低高耗能产业的比重,促进产业结构调整,有利于GDP能源强度的下降。当前,我国大力推进节能降耗,GDP能源强度以年均3%以上的速度下降,今后仍可持续不低于3%的下降速度。能源消费弹性到2020年前后,可由目前的0.6~0.7下降到0.5以下,2030年前后可接近发达国家1990~2010年间平均约0.3的水平。1990~2010年间,我国能源消费增长230%,而2010~2030年20年间,能源消费的增长可控制在80%左右,总需求量可控制在约60亿吨标准煤。但如果2010~2030年GDP能源强度年下降率比预期平均低一个百分点,那么到2030年,能源总需求将超过70亿吨标准煤,届时能源供应和二氧化碳减排压力更大。[9]
影响未来能源消费和二氧化碳排放的第三个因素,是能源结构调整的速度。在不断扩大非化石能源和天然气比重的情况下,单位能耗的二氧化碳排放因子可持续下降。与2010年相比,2020年可下降近10%,2030年可下降约20%,2050年可下降1/3以上,在保障能源供给的同时,可显著减缓二氧化碳排放。但如果能源结构调整达不到预期,未来在相同能源需求情况下,二氧化碳排放还会有较大增加。
制定积极和紧迫的中长期二氧化碳减排目标和峰值目标,发挥二氧化碳减排的协同效应,可作为促进节能减排、建设两型社会与应对气候变化的综合目标和关键着力点。需要超前部署,形成促进经济发展方式转变的“倒逼”机制,从而尽快实现低碳发展转型。国内相关研究表明,确立2030年前后二氧化碳排放达到峰值的目标,既有必要,也有可能。[10]到2030年前后,我国将基本完成工业化、城市化发展进程,大规模基础设施建设和工业产能扩张阶段基本结束,经济发展呈内涵式提高,结构调整加速,潜在GDP增长率降低到4%~5%的水平,能源消费增长缓慢。届时新能源和可再生能源产业成熟,其供应量仍可以年均6%~8%的速度增长,其新增供应能力可以满足总能源需求的增长,使化石能源的消费不再增加,从而使二氧化碳排放达到峰值,并可开始逐渐下降。其后继续大力推进节能,降低GDP能源强度,到2040年或2050年左右,有可能使GDP能源强度的年下降率大于GDP年增长率,从而使能源总消费量也达到峰值。
1990~2010年的20年间,我国二氧化碳排放增加210%。2010~2030年,二氧化碳排放量增长可控制在50%左右,届时年排放量约110亿吨,达到峰值后开始下降。能源总需求达峰值时的需求量也可控制在2010年水平的一倍左右。我国二氧化碳排放达峰值时,人均排放量不超过8吨,低于欧盟、日本峰值时人均排放量约9.5吨的水平,更低于美国人均22.2吨的水平;能源消费峰值量控制在65~70亿吨标准煤,人均能耗不超过5吨标准煤,仍低于欧盟、日本约5.5吨标准煤的水平。我国利用后发优势,可以实现比发达国家较为低碳的现代化道路。
四、深化改革,完善促进低碳发展的体制机制和政策体系
应对气候变化是一项长期艰巨的任务,涉及经济社会的多方面,需要有相应体制和机制的保障。第一,加快《应对气候变化法》的立法进程,为实施应对气候变化战略提供法律保障。进一步完善支持新能源发展的财税金融政策体系,改革能源产品价格形成机制,改革资源环境税收制度,鼓励清洁低碳能源的发展。第二,进一步完善各级政府节能减碳的目标责任制,把积极紧迫的节能和减缓二氧化碳排放指标,作为约束性目标纳入各级政府的发展规划。沿海发达地区要率先实行二氧化碳排放总量控制和制定二氧化碳排放峰值目标。第三,在法规政策上引导社会生产和消费导向,倡导低碳生产方式和消费行为。开展低碳产品的认证和产品碳标识行动,鼓励公众自觉参与,努力推进以可持续消费为支撑的低碳社会建设。同时,鼓励企业技术升级和低碳生产,限制高耗能、低增加值产品的出口,努力建立以低碳排放为特征的产业体系。第四,统筹城镇化进程中城乡一体化低碳基础设施建设,在城市规划、建筑设计、交通布局、能源供应等方面,形成低碳化格局和城乡一体化管理体系,避免高碳化基础设施的技术锁定效应。第五,建立全国企事业单位碳排放的统计、核算和报告制度,在“五市二省”碳排放权交易试点基础上,探索形成全国性碳交易市场,以市场机制引导社会投资导向,促进企业节能和减少二氧化碳排放。应对气候变化制度和机制的建设,既可使国家、地区和企事业单位的碳排放和减排对策及效果更加公开、透明,有利于国际合作和比较,同时也为我国实施各种政策手段,突破资源环境制约,促进低碳发展提供制度保障。
新时期努力促进经济发展方式转型,关键在于各级政府发展观和政绩观的转变,切实把加强生态文明建设、促进绿色低碳发展目标放在各项经济发展目标的首位,从盲目追求经济增长的速度和规模,转变为更加注重经济发展的质量和效益,制定并实施节约资源、保护环境、减排二氧化碳的约束性目标和政策“红线”,改变各级政府政绩观的导向和考核衡量标准,强化节能减排和生态环境保护的目标责任制,探索经济增长与环境保护和应对全球气候变化共赢的发展路径。
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参考文献:
[1]沙祖康.通向里约之路[J].中国人口·资源与环境,2012(1):4-6.
[2]里约大会秘书处.我们希望的未来[R].里约热内卢:里约可持续发展大会,2012.
[3]Core Writing Team,R.K.Pachauri and A.Reisinger,eds.,Climate Change 2007:Synthesis Report,Geneva,Switzerland:IPCC.
[4]IEA,CO2 Emissions from Fuel Combustion,IEA Publications by Soregraph.2013,Paris; BP,BP Statistical Review of World Energy,2013,London.
[5]IEA,CO2 Emissions from Fuel Combustion; BP,BP Statistical Review of World Energy.
[6][10]何建坤.中国的能源发展与应对气候变化[J].中国人口·资源与环境,2011(10):40-48.
[7][8][9]何建坤.CO2排放峰值分析:中国的减排目标与对策[J].中国人口·资源与环境,2013(12):1-9.
(责任编辑:李  琪)
文章原载于《经济纵横》2014年第5期


作者简介:何建坤,清华大学现代经济管理研究中心教授。
注:本文为2013年10月17~18日在武汉大学召开的“第七届中国能源资源开发利用战略学术研讨会暨第四届能源经济与管理学术年会”的主题报告。


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