公共土地批租制度下土地增值分配交易成本:以香港为例(Yu-Hung Hong)

  发布日期:2006-07-10  浏览次数:109   作者:Yu-Hung Hong

 

公共土地批租制度下土地增值分配交易成本:以香港为例

Yu-Hung Hong

 

摘要:本文通过对香港案例的研究,探讨了以下四种公共批租制度下获取土地增值机制的活力:公开拍卖,租约变更,租约续期以及收取年租(房地产年税)。研究发现,几种方式的效力不尽相同;相反,各种方式的可适性很大程度上依赖于合同当事人履行土地批租时所处的情境。研究通过改进的交易成本模型分析表明,四种方式中公开拍卖分配土地价值的交易成本最低。这解释了香港政府一直采用这种方式获取土地价值的原因。最后,本文讨论了这一发现对于香港以及施行公共批租制度的国家的意义。

 

 

     中国和一些前社会主义国家进行政治经济改革时,政策制订者面临着前所未有的挑战:怎样将原本集中的计划经济纳入市场导向的经济制度呢?众多问题中,土地权的重新分配成为最为敏感的问题之一。长期以来,如何分配土地价值的未来增值带来的经济利益备受争论。一方面,政府希望获得“剩余土地价值”,为基础设施和社会服务提供资金;另一方面,政府并不想削弱私人向土地和不动产领域投资的积极性。平衡两者之间的关系是困难的。(Hagman and Misczynski, 1978; Alterman, 1982; Dunkerly, 1983; Doebele, 1991.

Farvacque, McAuslan (1992, p. 43)Archer (1994, p. 24) 都认为政府应该采用公共批租制度。他们强调,与将土地出售给私人相比,土地批租有这样的优点:这一制度为国家提供了四种补偿其未来土地增值收益的机制:土地合同的最初建立,收取年租,租约续期以及土地出让条件变更。Yeh (1994) Hong (1995) 发现香港政府(后简称政府)通过租赁公共土地保留了土地增值中的大部分。然而,目前还没有研究涉及在帮助政府补偿土地增值方面,哪种机制最为有效。本研究的目标就是填补这一空白。

作者最初认为四种机制的活力应该是相同的,然而研究得到相反的结果:各种机制的活力很大程度上依赖于签订土地合约双方所处的情境。为了阐明公共土地批租所涉及的制度问题,本文对科斯交易成本模型进行了改进,以解释香港政府获取土地增值的经验。除了科斯模型中对交易成本的三条假定外,研究还加入了维持政府协调土地合约合法性的成本。应用此模型,研究发现政府主要通过公开拍卖获取剩余土地价值,远多于其他几种方式。这主要由于土地拍卖机制涉及的交易成本要低于其他三种方式。尽管这一发现基于个案,并不能一般化,但研究还是回答了一些问题,可为考虑采用土地批租制度的分析人员提供借鉴。比如,给定一个国家的特定制度,政府应该采用哪种机制获取土地价值呢?如果政府采用单一的土地拍卖会对经济产生什么样的影响呢?

文章其余部分先是回顾了土地年租和“涨价”在香港政府总预算中的相对重要性。涨价是指通过最初建立土地合约,变更出让条件和更新租约这些机制,政府从开发商那里获取的偿付。年租以及各种“涨价”的总额叫做租赁收入。其后,文章讨论了改进的交易成本模型。然后,将模型应用于香港的案例,解释了为何香港政府主要采用土地拍卖机制获取剩余土地价值。一般来说,这种分析必须量化交易成本。而实际上,Cheung (1978, p. 54) Williamson (1985, pp. 390-391) 都认为交易成本是无法全部测量的。所以,本文只采用了模型识别了复杂的潜在因素,没有进行量化。当提及某种特定机制的交易成本较低时,是指当事人在解决土地合同中的问题时,无须卷入漫无休止的争论。当论及交易成本较高时,是指当事人必须投入巨大的时间、精力来修补合约的问题。在收集定量比较所需的资料时,作者查阅了自1970年至1995年间香港土地政策主要变更,并通过对政府人员、开发商个人访谈以及搜集法制报道和新闻评论予以补充。

 

四种机制带来的租赁收入

 

在探讨政府如何获取剩余土地价值之前,这里先简要描述一下香港的公共土地批租制度。政府通过与承租人建立合同,赋予个人土地权利。这些协议规定承租人拥有的土地的数量和土地权利的种类。一般情况下,承租人可以占有土地5075年。政府保留对土地的所有权,而私人开发商仅租用对该土地的使用权,开发权,转让权和收益权。

政府公开拍卖土地权利。拍卖时,出价最高的开发商将获得这些土地权利。公职人员还以私人协议的办法将土地权利颁给特殊行业和非盈利组织。采用协议出让的目的是政府可以无偿或者以低于市场价格的地价出让土地权利,以鼓励发展关键产业和公共住宅。协议出让的期限一般为1521年,通常可续期。

除了交付租约初始建立时的地价外,承租人每年向政府缴付年租。在香港主权回归中国之前,香港政府没有试图通过收取年租获得土地增值。政府认为土地年租是一种象征性的支付,以表明其与承租人之间的地主-承租人关系。年租只是有名无实的,在租约期限内不变。香港回归大陆后,新的政府改变了这一体制。与过去不同,政府在其重新评估地产价值后,将调节租金水平。这一新规则可能导致政府更加依赖年租来获取土地的未来增值。

如果承租人想重新开发物业,他们需要向政府提出租约变更申请。他们必须为获取任何新的土地权利或减少某些租赁限制支付额外的涨价。变更出让金的计算基于政府改变出让条件后土地价值的增值。

有两种租约变更。一种是指微小变更,仅需要较少的协商,例如,减少停车场的需求,或者延长履行物业合同的时限等。政府将在已有租约中附一份租约变更或者“修订书”,规定变更性质,变更所需金额和新的出让条件即可。另一种是重要变更,如修改建筑限高,分散的地块再开发或转让土地权利等都属于这种情况。这种修订比较复杂,涉及较高的交易成本,后文将详细讨论。

香港的租约也分为可续期和不可续期两类。可续期租约中,政府赋予承租人无偿续借土地50年的权利。承租人只需每年缴纳等于评估后的租价的3%的年租即可继续占用土地。相反,在不可续期租约中,一旦到期,承租人必须向政府申请一份新的合同并缴纳涨价才可以延长其土地权利。在香港,政府称这一过程为不可续期租约的重批。当不可续期租约期满,土地的全部权利返还给政府,故政府可以选择拒绝续期申请(出于公共目的需要);或者收回土地,并对承租人土地之上的物业补偿;或者按照土地的市场价值索取涨价,与承租人签订新的合约。

在英国政府结束统治之后,香港政府于1997630将所有可续期租约和不可续期租约的时限都延长了50.香港大部分的租约都将在2047年再次过期。政府没有要求任何续期涨价,但是要求承租人每年缴纳新的可调节的年租。

理论上,政府可以通过四种机制要求承租人为租赁支付,以获取剩余土地价值。然而经验数据表明,有些情况下香港政府好像没有这样做。表119701995年香港政府的租赁总收入,拍卖和私人协议占了三种涨价中最大的比重(78%)。除此之外,74%的租赁收益来源于两者,总值约2,703亿港元(350亿美元)26年中,除了1994年这一比重几乎从未低于60%。

来源于年租,合约变更和续期的租赁收入远少于土地初始租赁。收自租约变更的涨价分别占总涨价和租赁收入的21%和20%。(730亿港月,约合90亿美元)。年租仅仅占了总收益的4%。续期涨价所占比重最小,


 



 

仅为1%。

所有这些数据表明,香港从初始租赁中获得了租赁收入的大部分,尤其是公共拍卖。然而,从这些统计数据中,我们无法肯定香港政府选择依赖初始拍卖或者说不得不选择这种机制是否由于其他三种选择存在某些难以解决的问题。基于此,研究设计了一个交易成本模型来分析为什么这种机制可以帮助香港政府产生比其他机制更多的资金。

 

交易成本模型

 

采用交易成本理论,是因为获取剩余土地价值是一个与“外部性”相关的问题。至少以下5中因素决定了土地价值的变化:

(1)       重新区划;

(2)       伴随城镇扩张区位优势的变化;

(3)       公共基础设施和社会服务的改善;

(4)       由于移民和城市化导致的城市人口的增长

(5)       土地之上个人投资的增长(或减少)

 

如果我们可以清楚的描述土地增值的哪些部分是由于哪个因素导致的,那么地主应该保留由其投资产生的增值中的相应部分。其余的增值是剩余土地价值,既不是由投资产生的,也不是由业主的决定产生的。如果政府不扣留这部分土地价值,任何由此产生的经济利益对于地主都具有积极的外部性。

科斯(1988,p.96) 在他最著名的作品中论述了,消除负外部性的责任相互的。他证明了,解决这一问题的最有效途径是当交易成本为零的情况允许参与各方讨价还价。不需要去弄清楚与谁协商,以什么价格补偿,如何执行补偿,即没有高昂的交易成本情况下,一个污染者可以偿还受影响的当事人全部由于她的行为造成的损失。因此,消除外部性不依赖于产权的初始分配(或损失责任),而依赖于当事人间无成本的契约。

通过土地合同获取剩余土地价值与此同质。如果交易成本很小,那么最有效的分配土地增值的途径是让政府和业主之间相互协商。谈判当事人恰好可以在土地租约中指定收益权,划分土地价值的方法和执行协约的方法时,就无需争论如何分配这些土地增值了。然而这样的主张基于零交易成本的假设,即当事人须在以下三种条件下实施土地租赁:简单的双向协商;已有的的规则和第三方强制保护产权;而且资源从一方到另一方的再分配很容易。

实际上,交易成本永远都存在。因此,假设香港的土地合同的交易成本很低是不合适的。许多学者,例如Williamson1985), Barzel(1989) North(1990),认同科斯的论断:应该将交易成本看作分析的核心而非假设其为零。这些学者更关心如何使用交易成本理论识别经济交换所涉及的困难。同样的办法,这里将识别土地契约中土地价值分配所涉及的四种交易成本。

首先,维持政府在协调土地合同中的公正性存在成本。在公共土地批租制度下,政府是地主并管理所有土地的使用与供给。如果公职人员拥有不可质疑的分配权力,在协商合同时强行加入个人意愿,无视对不遵守契约协议行为的制裁,那么土地合同将无法为私人开发商继续与政府谈判提供激励。商定私人土地合同时,现有的法律条文和管理规定了契约达成的过程。当然也应该存在第三方——或者是政府或者是司法体系——执行这些规则。如果政府既是合同当事人又是规则执行者,这可能造成第三方问题——即当事人设计和执行规则,同时参与到合同的谈判中。虽然多数国家的政府不是独裁的,都有一套监督平衡机制来限制政府权力,但在一些发展中国家还是经常发生的类似的情况。建立“正式”和“非正式”的规则来选举代表谈判合同,阻止腐败和其他不法行为是存在成本的。

土地公有也会导致无效率。即使政府是清廉的,也不可能获知所有信息来作出正确的分配土地资源的决定。如果政府职员没有足够的信息和专业能力管理公有土地,可能会造成资源的无效分配。科斯的著作之所以吸引了如此多的注意,是因为他对Pigovian 关于政府行为对外部性的干预的论断提出了质疑。(Coase1988, pp. 11-118[i]。他提出,不符合市场规律的政府行为可能导致资源的无效配置。决策者必须权衡政府干预的成本和收益。如果政府的参与弊大于利,那么不如不作为,社会将更好的运转。一些支持科斯观点的学者草率的作出判断,认为政府除了保护私人权利外,应该在经济中起尽量小的作用。(Cheung, 1978, pp. 62-64; Burton, 1978, pp. 71-91; De Alessi, 1980)。这是因为他们没有详细的估计政府干预的收益和成本。政府在公共土地批租制度中起着关键的作用,因此清楚的了解其干预行为的利弊十分重要。

其次,明确合同当事人土地收益权的过程存在成本。尽管当事人可以在租约中清晰的规定其土地权利,但由于信息的不全面,租约总是难以覆盖所有的不确定性。比如说,经济环境的变化就可能导致政府与承租人对保留土地增值权利的预期产生不一致。当偶然事件发生,当事人必须重新协商,共同承担重新划分土地产权带来的成本。在后面的分析中可以看到,在香港曾经发生过,政府和承租人对土地价值迅速增加预期不一致以及租约续期时对如何划分土地增值产生分歧。

再次,土地租赁本身也可能导致较高的谈判成本。采用土地批租体制并不意味着政府和私人开发商愿意和彼此打交道。如果一方不相信另一方愿意合作并达成双赢的协议,那么协商必然缺乏激励。在土地开发方面,香港政府认同建立公共-私人合作关系的理念。政府保有对土地的所有权,但并不希望产生打消资本投资到土地和不动产的积极性的影响。商业团体也认同政府在营造有利的投资环境中的重要作用。香港政府提供了充足的公共基础设施和社会服务,以及整洁怡人的居住环境。正是对这种相互依赖关系的认同将双方带到谈判桌上来。

尽管当事人希望谈判,但当参与者的数目较大的时协商的成本仍然可能会非常高。多数的香港人居住在多层公寓中。可以认为个人公寓的所有者是土地租约的转租者。一栋建筑中有100多个单元是很常见的,因此转租者非常多。如后面分析的结果,这种多层转租增加了确定合约变更和续期的谈判成本。

另一个提高谈判成本的因素是,土地的资本投资具有区位特征,房屋的爆破拆除成本高昂。承租人不可能在不同意政府的续期时限的情况下转移其在土地之上的投资,这必然导致较高的成本。反过来,这使承租人处于弱势地位。然而政府不会经常收回那些在租约期满时不缴纳额外涨价的承租人的土地。对现有租客的再安置和对建筑物的补偿的协商十分复杂。承租人可能通过组织抗议活动来抵制政府的要求。换句话说,资产的独特性增加了合同当事人的协调成本(Williamson , 1985, pp. 54-56)。

最后,管理和执行出让条件也是存在成本的。必须强制执行土地合同中规定的协定,是因为它约束了各参与方的行为。无强制力将导致没人遵守合约。必须有合法的管理机构来强制各方履行合同。除此之外,政府必须保存好土地合同的档案,准确归档。维持登记和造册成本较高。政府还需要定期再评估土地和物业的价值。所有这些程序都需要土地市场专家和熟练的管理者,而政府通常都要高薪供养他们。上述交易成本模型将被用来解释香港获取土地价值的经验。

 

香港实例

 

2总结了在香港获取土地价值涉及的交易成本。这里没有考虑私人协议出让和土地年租,是因为香港政府没有采用这些机制获取土地增值补偿,上文已经讨论过。由于影响政府合法性和一致性(后称为政府成本)的因素在所有机制中的因素是相同的,这里就不再分别讨论。

香港的公共土地批租政府成本看似较低。本研究中,没有具体的证据表明政府存在腐败或者低效。两个因素可以来解释其原因:英国对香港殖民地的目标;和防止腐败。首先,英国政府建立香港的最初目标是培育经济增长获取经济利益(Lau,1982, p.7)。香港的成长呈现出与其他英属殖民地很大的不同,其他殖民地人口在种植园劳作,并忙于不平等交易,为英国和欧洲其他地区提供廉价的原始投入。(Bastin and Benda, 1968)。



 

从政府的土地管理政策上看,香港政府并不符合“寻租”的特征。19701990年之间,香港政府用租赁收入为基础设施建设融资平均达55%。(Hong1995)。如果考虑“物业税”和“利率”的影响,这一比重将达到80%以上。二次世界大战的50年间,香港政府为一半左右的人口(约300万人口)提供了公共住房(香港房屋委员会,1993)。政府依赖英国和国外机构的资助修建了高速公路,港口设施和给排水系统。一项对过去25年(197095)政府年预算的调研表明,期间并没有大量的资金从香港流入英国。目前,香港成为中国的行政特区后,仍保留了同样的财政事务自主权。当世界各地许多地方政府面临财政危机的时候,香港的财政预算自1970年来,除了19831984年外都保持了盈余。(Chang1982p.310;Census and Statistical Department, 1991, 1996)。 1997年政府的财政总盈余约3300亿港元,约427亿美元(Yeung,1997, p. 17)。如果殖民政府仅考虑英国利益,专著于剥削香港的土地价值的话,香港可能无法形成如此强大的财政能力。

其次,香港土地批租方面不存在腐败的问题。20世纪70年代,同许多国家一样,香港也深受腐败之害。随着经济迅速增长,新出台的规定和条例为执法机构接受贿赂提供了方便。这对于香港这个有着送礼传统,人际关系重于正式契约或法律关系的城市尤为严重。

但回顾1970年至1995年间中英文报纸,法院判例和土地政策的修改,并没有发现与土地批租有关的腐败案例。一个原因可能是政府主动出击,防止腐败。1971年,香港政府颁布了防止腐败法令,其中规定了政府可以以腐败罪名起诉任何收入-生活水品不成比例,或占有无合理解释的大量钱款的官员。(Kuan, 1981, p. 32)这一规定即使在现今仍然有着重大的意义,由于这将举证的义务从检举人的身上转移到了被告人上。如果被告人无法合理解释其收入和财产的来源,法官可以无需任何证词即可判定其有罪。

1974年,香港政府还建立了廉政公署来执行反腐败条例。70年代香港皇家警察局的腐败最为严重,其次是公共工程部(Faure, 1981; Lee, 1981)。警署负责维护法律和秩序,后者负责执行营造法令。自廉政公署1974年开始运作,到1976年间,廉政公署起诉了3483封腐败相关匿名报告中的585起(Wong1981pp.61-64),成功的起诉了警署中的几个主要官员。由于政府打击犯罪采取了激进措施,如果在土地批租中存在严重的腐败,廉政公署应该也会报告这些事件。

实际上,在土地拍卖,租约变更和续期的过程中,非执法机构的公职人员几乎没有受贿的机会。在公开拍卖中,土地开发商对土地合同公开竞标,发生腐败的余地很小。至于租约续期和变更中,超过10000港元的(约合1282美元)金额,评估委员会都会审查申请。这个委员会由政府土地代理人,定额和评估部的首席测量师,以及开发商或承租人指派的不动产测量师以及土地局指派测量师组成。超过4000万港元(约合520万美元)的金额,政府将在行政区土地会议上讨论。除了上述提及的参与者,其他部门例如屋宇署、规划署、运输署的高级官员也将应邀参加会议,并决定金额数目合其他条件。因此,涉及金额越大,越多不同部门的高级官员将参与进来,结果腐败的机会减少了。

香港政府一直维持着对公职人员的有竞争力的薪金和各种福利,尤其对高级官员。慷慨的报酬减少了收取贿赂对于公职人员的诱惑性。由于可能面对失去一份有保证的高薪工作的惩罚,腐败的机会成本也增加了。

香港的土地公有好像也没有造成资源配置的无效率。以科斯的语言来定义资源的有效配置是困难的。因此,本文不以此估计香港批租体制。但是,从一些基本的统计数据上看,起码可以得出这样的结论,香港通过租赁分配土地没有对经济造成严重的消极影响。1970年和1980年香港的GDP增长分别为9.3%7.6%,这是亚洲增长最快的经济体之一。1980年和1992年间在众多经济活动中,土地相关的投资占GDP16.4%左右(Tang1995pp.119-225)。尽管偶尔也有开发商和承租人对这一体制表达一些不满,但并没有人要求将土地批租制度改变成对土地的终身所有制。

总的来说,香港土地批租制度下获取土地增值的政府成本看起来并不高。政府的租赁收入主要用于公共基础设施和社会服务,以支持经济的增长。除此之外,当局内部控制严格,严防腐败。尽管政府成本较低,但每种获取土地增值的机制还涉及其他的交易成本。

 

拍卖

 

通过拍卖获取土地增值的机制权利界定、谈判和执行成本较低。关于权利界定的成本,由于土地租赁给私人之前归属政府,所以很明显政府有权获得土地增值。政府有权保留全部拍卖土地的土地出让金是无可争议的。

拍卖土地权利的方法也营造了竞争氛围,可以使谈判成本最小化。公开拍卖之前,政府给所有感兴趣的开发商分发一份规定了出让条件的合同草案。合同草案是不能协商的。开发商主要使用这份草案争取在公开拍卖中竞得最高价格。如果政府发现某一地块的竞标价格过低,可以从拍卖中撤回土地租赁。类似的,如果开发商认为开出的标价太高,可以停止参与竞标。这样,并不需要对条款和出让金进行冗长的讨价还价。

通过拍卖租赁土地获取土地增值的执行成本也比较低。拍卖结束后,政府要求承租人交付出让金的10%作为预付定金,其后30日内一次性付清其余款项。如果承租人无法支付全部土地出让金,政府将没收定金,重新举行拍卖。曾经在70年代,政府允许承租人分期交付出让金。由于过多的失约率,1981年政府结束了这种政策。

总之,公开拍卖中政府利用投标人间的竞争确定地价。由于土地权利清晰划分,这种类似市场的机制使各方当事人能够以较低的成本分配土地增值。

 

租约变更

 

微小变更和重大变更的权利界定成本都比较低。变更的涨价是为了支付获取初始租约中没有包括的土地权利。政府拥有分配权,因此谁应该获得这些开发权带来的利益是无须争论的。

因为官方可以基于已有规则确定变更涨价,所以微小变更的协调成本也比较低。这些程式化的规则确保政府不必具体问题具体分析,这省略了与开发商之间冗长的协商谈判来确定变更涨价。

较大租约变更的变更金额一般高于微小变更。因为涉及到更多的资金,可能导致政府和开发商在如何计算此金额上发生争执。当事人必须组织一个专家组,所谓的不动产测量员,来帮助他们确定这一金额。两个主要组织——香港测量师行(HKIS)和香港皇家特许测量师学会(RICS)监管并许可不动产的测量。各类不动产测量师中,“产业测量师为当事人提供建议,确定租约变更和续期的金额。土地署的多数职员是这两个组织的成员。由于这两个组织的成员人数较少,供职政府的那些测量师也十分了解私人部门中的测量活动。他们在接受培训时,学习相同的评估技术,经过一系列严格的资格考试才成为专业成员。在与公共和私人测量师的访谈中,他们承认这些共同特点使他们可以沟通评估的基本原理。因此,劝说变成能够影响谈判成本的策略。香港的开发商一般在提交租约变更申请前,会与政府进行非正式的协商。良好的人际关系和对双方谈判地位的清楚理解减少了争执,降低了谈判成本。

实际上,主要的谈判成本不在于变更涨价的确定。反而关于开发商和承租人之间获取土地权利的讨价还价才是问题所在。正如在前面提到的,多数香港居住人口在多层公寓中居住,而这些建筑物的所有人被认为是土地承租人的转租者。当政府不划分个人所有者的土地权利时,土地租约包含未划分的所有权。如果土地开发商希望重新开发一个地块,不保留租约的话,必须购买成百上千的转租人的土地权利。有些人会拒绝这一要求而阻碍全部的再开发计划。目前尚没有规定,要求个人承租人遵守多数人的决定。如果存在很多不肯妥协的转租人,那么协商转让这部分土地权利将耗费大量的时间与成本。

当翻修旧物业的谈判成本高于通过公开拍卖获取土地的费用时,开发商会放弃再开发的计划。尽管政府已经建立了土地开发公司(LDC)来帮助协调开发商和承租人双方,但谈判的法定过程依旧是冗长而繁琐的。接受访谈的开发商和LDC人员都认为与承租人确定土地权利出售的价格相当困难。这一问题常使再开发计划无法启动。结果,他们对土地再开发的抵制使政府通过租约变更获取土地价值的能力下降。

最后,租约变更支付的执行成本较低。当开发商全额支付了这部分金额后,政府才会批准动工。这样,如果再开发计划失败,政府几乎不存在对方无法履约的风险。除了确定承租人将土地权利转让给开发商的转让价格外,总的说来协约变更这种分配土地价值方式的交易成本较低。

 

延长可续期租约

 

租约续期中界定当事人从土地价值中获利的权利比较复杂。一旦政府出让土地权利给私人,其后土地价值增值主要来自于私人投资和政府举措或城市化。混合的土地增值决定因素可能导致政府和承租人都认为自己应该拥有土地收益权。只有在理论上,合同当事人可以事先明晰如何在租约中确定如何划分土地增值。而实际上,确定哪部分增值应该属于政府,哪部分属于承租人是很困难的。如果有偶然事件发生,双方必须重新协商如何分享土地价值。在20世纪60年代发生论战中,这一问题表现明显。

最早的事例发生在1967年。一个名叫Chang Lan Sheng的承租人希望延长其租约。他与政府在续期租约中确定合理的年租方面发生争执。Chang续期后新的年租从76港元增加到60764美元(约800倍)(Scholes, 1967p.282Wu, 1973, p.4)。Chang认为这样的新年租不合理,违背了最初租约中他无需缴纳额外涨价和费用续期75年的约定,于是起诉了政府。地方法院的法官Scholes发现政府并没有违背基于土地市场价值计算新年租的约定。政府申诉至高级法院,三位法官推翻了Scholes的判决,认为当时的公共工程主管必须恰当的计算年租(Huggins,1968)。Chang 后申诉至伦敦枢密会,但未被予以受理。(Wu1973p.5)。

然而,法庭裁决没有解决纠纷。当分清延期的租约数量增加到5000个左右,这一问题影响到了许多承租人。他们组织集体行动要求改变政府的政策。经过几个月的骚动,政府还是没有理睬承租人的抱怨。政府辩驳说,政府的政策绝对合法,因为承租人在最初达成合约时同意了政府有权在租约延期时重新计算年租的条款。更重要的时,法庭重申了这一判决。

考虑到政府不让步的态度,一些商业团体开始组织起来抵制政府的租约续期政策,由于Chang Lan Sheng的败诉,承租人意识到通过法律诉讼挑战政府比较困难。于是,他们组织游行抗议。香港中华厂商联合总会,一个的活跃反对者,召开了一个由247个社团代表参加的会议。与会的社团都有着良好声誉和对公共政策指定影响力。CMA认为这样的租约续期政策势必增加这些商业团体在香港的经营成本。全部与会者签署了一份请愿书,后呈交至港督(Wu1973pp. 7-9)。他们威胁,如果土地年租成倍的增加,他们将把在港的工厂转移到亚洲其他国家。(Sing Tao Morning News1971a1971b)。之后,香港工业总会和香港总商会也加入了抗议。他们声称,政府不应该靠法庭判决来证明其政策的正确性,因为这些判罚都仅仅基于一个案例。(香港政府,1972bpp.744-751)。

CMA及其同盟通过媒介和集会发表的意见也在立法院会议上由许多非官方成员陈述了。一名议员报告说,如果年租增加2001500倍,那么汇兑银行联合会将面临迅速增长的贷款拖欠。为了保护股东和存款人的利益,银行可能回收银行贷款,中断香港的经济繁荣(香港政府,1972)。根据矿工报(1991p46),尽管立法院的非政府议员知道总督可能会无视他们的异议,但他们还是罕见的一齐反对政府的这项政策。

公众的压力严重的破坏了政府在租约续期中要求增加年租的能力。惮于影响香港经济和政治的稳定,政府发出了一份让步声明,包括四部分。第一,年租的增加减少20%.第二,续期后第一年只需交付减少后的年租的50%,其后每年补足其余金额的10%直到付清。第三,政府将以4%的利率(原本为5%)来摊消土地的全部市场价值。低贴现率意味着承租人摊销后的每年的支付减少。第四,政府将以不提高土地年租的前提下房租控制为前提延长租约期限,。(香港政府,1972a1972bp.782)。

尽管政府认为其让步已经很慷慨了,可CMA及其盟友仍旧不满。经过立法院激烈的辩论,立法者最终说服政府将物业税定在3%的水平,在租约期限内维持不变。立法委员批准了提议并通过提案-19731214号开始生效的官契条例。公众的抗议平息了。通过这一系列的事件可以看出,租约续期中各方权利的权利界定成本很高。政府和承租人花费了六年的时间才解决纷争。

延长土地租约的谈判成本也很高,因为起草完全可以应对偶然事件的合同条件是不可能的。在纷争中,承租人认为租约续期的规定的措辞含混不清。主要有两点不明确。首先,公平的年租如何界定;其次,如何将年租和涨价区分开。(Scholes1967pp.289-296)。在详细论述定义公平年租的含混之前,必须区分“区地税”和“再评估”税。

区地税本来是为某一特定地区设置的年租。政府用区地税来建立新的租约。由于政府没有根据土地市场价值调整区地税,这意味者其数目很小。再评估税是针对租约续期设置的,政府采用不同的方法计算这一年租。部分再评估税是基于土地的全部市场价值按5%的利率在续期时限内摊销计算得出的(一般75年)。政府之后将区地税加进来,得出再评估后年租。

从政府的角度讲,承租人应该缴纳延长租约期限的涨价就是再评估税。相反,承租人认为他们只需缴纳区地税,因为在最初合同达成的时候,他们已经为可以续期的权利支付过了。对合同条件中如何计算土地年租的不同理解导致了纷争。

另一处含混不清的地方与再评估年租和地价间的区别有关。承租人认为前者等于后者。在20世纪60年代,政府为新的承租人提供可以在21年间分期付清地价的选择。由于政府基于经摊销的土地全部市场价值计算再评估税,每年的年租款基本等于新租约的每年偿付的数目。唯一的区别在于续期的租约持有人分75年付清,而新租约的承租者需要在21年内付清。由于土地合同中规定了承租人可以无偿续期,那么新的年租是经掩饰的涨价,政府就违背了这一条款。当事人按照最初合约要求续期,分配土地增值的时候,这两处有歧义的规定便表现出来了。由于合约的“不完整”-即其中的规定无法预见到土地价值的迅速增长,当事人必须以很高的成本再协商如何分配这些土地价值。

另外,由于许多租约恰好都在同时需要续期,政府没有能力与承租人单独协商解决如此多的土地年租纠纷。如果期满租约数目比较少,政府还可以通过和少量的承租人谈判,强制他们接受这一条款。强大的公众压力也使政府应对承租人的能力下降。因此,高昂的谈判成本扰乱了政府执行最初关于土地价值权利的界定。

 

不可续期租约的重新批准

 

不可续期租约期满,政府将收回土地权利,并有权拒绝重新批准的申请。因此,政府在与承租人索取地价时占有优势地位。然而经验表明,事实并非如此。

不可续期租约的重新批准所涉及的土地权利界定成本较低。租约中并没有规定承租人可以延续他们的土地合同。租约过期后土地权利显然归政府所有。然而,确定重新批准的土地地价的谈判成本很高,也是因为土地租约由多人持有。当不可续期合同过期后,所有转租人必须共同签署一份申请,对重新批准的基本条款都表示认可。如果当事人数目较多,而且对地价有着不同的看法,他们可能很难达成协议。法律没有规定,允许多数承租人可以不顾少数人的异议——部同意重新批准的条款——即可达成申请。一个转租人拒绝在申请上签名,就能让整个程序中止。如果转租人不同意提出申请,政府不能够启动重批的谈判。

除此之外,转租人可以提出他们无法负担高额的地价。一般而言,政府可以收回土地;但是,这需要赔偿这些承租人在土地之上的建筑物。赔偿金的谈判也会导致高昂的成本。所有这些谈判成本使通过不可续期的土地租约来分配土地增值变得非常困难。

政府的执行成本也很高。由于土地价值的迅速增长承租人必须支付很高的地价来延长租约期限。在一些情况下,承租人通过出租房屋获得的净收入还不足以支付如此高昂的重批地价。对于租金管制的楼宇尤为明显。香港政府1947年发布租金管制条例(业主与租客条例)并切到1980年逐步推行到物业。这一法令到90年代初开始逐步废除。由于政府限制房租上涨,房租收入增长远低于土地价格的增长。因此承租人认为政府既然实施房租管制政策就不应该对重批地价索取如此高的金额。还有,一些战前的建筑为联合所有人持有,如果他们希望延长租约期限,每个所有人都必须承担重批地价中的较大部分,这就有可能超过了这些承租人的经济能力。

法律上讲,政府可以驱逐这些拒绝或无法承担地价的承租者。但是,像一个无情的地主一样做,可能会招致市民的反对。如果承租人维持现有对土地的使用,政府通常允许这些承租人继续占用土地而无须申请续期租约,而不会将土地租赁给他方。这样的豁免使通过重批土地获取增值的机制几乎无法执行。

 

结论

 

文章利用交易成本理论解释了政府依赖于初始拍卖获取土地增值的原因。总的来说,香港的土地批租并没有导致较高的政府成本。除此之外,公开拍卖的权利界定、谈判和执行成本也是四种机制中最低的。由于土地权利在土地合同建立的初期可以清晰的界定,竞标机制就可以有效的帮助政府分配土地价值。由此香港政府以公开拍卖的方式获得每年租赁收入的大部分。

至于租约变更的机制,只有在将土地权利从承租人转让给私人开发商的情况下存在较高的谈判成本。即使私人开发商愿意为再开发支付额外的涨价,整合土地的难度也通常使他们怯于承担这样的项目。结果,政府也失去了通过这种方式获得土地增值的机会。

租约续期中划分土地收益权的成本很高。在本文的案例中,承租人认为在最初签订合同时他们已经购买了续期租约的权利,没有必要再为此支付高昂的地租。政府则坚信其有权按照土地的全部市场价值收取年租。纠纷演变成了公开的对抗,政府花费了六年的时间才解决这一问题,而且并没有通过延长可续期租约获得多少收入。

通过不可续期租约的重批获得土地价值也并不容易。当一份租约引起多方共同关注时,是很难对条款和金额达成协议的。为避免公众的抗议,政府没有按照合同要求其权利,索取承租人高额地价或收回土地。因此,这种方式也无法成为政府获得土地增值补偿的良好途径。这些发现对香港以及正在实施公共土地批租制度的城市来说有着重要的政策意义。

对于香港而言,通过公开拍卖获取土地增值,避免其他方式带来的过高交易成本,政府必须逐步的租赁土地。当土地价值不高的情况下,迅速的出让可能不会获得太大的公共资金。但是,对土地供给加以管制又可能导致土地价格的上涨。当住宅和商用需求旺盛的时候,开发商又将高额的土地价格以物业价格的方式转移到消费者头上。结果,香港的居住和经营成本都会暴涨。政府是通过向中低收入阶层提供公共住宅和降低税收的办法解决这些问题。然而这些办法又对收入分配造成了消极影响。

香港政府一向以其吸引国内外投资的低税率为骄傲。然而低税率只是表象,政府的高额租赁土地收取的逐步导致了高房租和高房价。本质上,开发上扮演了收税人的角色,从租客和购买物业的人手中收取资金,然后以地价的方式转交给政府。这样分配的结果之一就是商用和民居的使用者在为公共资金做贡献,而不是那些通过交易赚取高额利润的开发商和房地产代理。这就导致了香港的大公司都大量的把资金投入土地和不动产,而非制造业。目前,香港大约一般左右的人口没有自己的公寓,这主要是难以支付高额的房价。如果开发商和物业所有者继续从这些“无产者”那里获利致富的化,这样不公平的财富分配很快便会转化为政治问题。为应对这一问题,政府正在指定长期战略。(香港屋宇署,1997)。然而,任何大的变动都会招致在现有批租体制下获利的开发商的强烈抵制。在开发商的影响下,政府能否有足够自主权修改租赁政策是十分复杂的问题,本文不再探讨。

另外,政府不可能无限制的依赖公开拍卖获取土地增值。未来必然会出现土地供给的枯竭。尽管政府还在不断的造地,但这种方法也将对港口的环境造成负面影响。政府必须寻找办法降低其他机制的交易成本。

在未来50年内通过租约续期可能不是一个较好的选择,也许等过了50年的期限可以考虑。正如前文提到的,政府1997630,政府将所有的租约期限又延长了50年。要想通过续期获得土地价值,政府必须等到2047年。基于过去的土地批租经验,届时收取全额的土地租金政治上也是很难实施的,尤其是成千上万的租约会同时到期。一种可行的办法是在期满前20年,政府人员就开始与承租人沟通,告知他们到期时如果续期将收取的预计地价或者年租。这可以避免被迫接受高额的续期涨价对承租人的突然性,导致这一政策由于争执原因无法执行。

租约变更也不是可行的选择。为了补偿再开发涉及的谈判成本,政府可以收取低于市场价值的变更涨价。这可能会鼓励开发商承担土地的再开发。但缺点是政府将无法在作出让步后获得土地增值。政府必须设计新的法律使再开发的谈判容易些。

如果拍卖、租约变更和续期获得的资金减少的话,年租将成为未来租赁收入的主要来源。与过去那些租金固定的土地批组制度不同,香港政府通过再评估来调节年租水平。租金和物业价值不断上升,政府获得的资金也将增加。由于1997年政府开始实行新的体制,现在下结论说公众会对土地年租上涨做何反映为时尚早。现在也无法获得数据说明,政府的年租收入是否使其摆脱了对拍卖获取土地价值的依赖。

尽管香港的公共土地批租制度存在一些问题,但并不意味着其他的国家不应该采用这一制度。香港仅仅是个案,其他国家可能有着不同于香港的制度安排。如果一国政策制订者认为其制度安排与香港相似并希望效仿香港获取土地价值的办法的话,必须谨慎的计划其土地资源的配置。在香港,官方使用经济模型预期香港的土地需求并且每5年定期制订土地出让计划。其他国家可以采用同样的办法计划土地拍卖。本文讨论了土地拍卖的正反两个方面;政府采用这一办法前必须估计其对于经济的积极和消极影响。

除此之外,如果土地供大于求,租约开始的时候是无法获得土地价值的。这点对东欧和中国这些缺乏土地开发资本的国家来讲尤为重要。一些政府试图通过低价批地的方法吸引外资。但这样的战略将导致政府无法通过土地初始出租得到租赁收入。政府必须谨慎拟定租约以获得土地价值的偿付。除了以上建议外,政府可以短期租赁土地,比如说30年,之后可以选择是否续期。这样可以使当事人定期协商如何分配土地增值。通过增加对出让条件的调节反映新的情况,当事人可以协调预期,避免潜在的冲突。当然,较短的期限也会造成不安全感,但在租约条件中注明可以选择重批即可以解决这一问题。

尽管通过协约获取土地价值可能导致较高的交易成本,但并不意味着政府应该无限制的将土地卖给私人。公共土地批租制度为政府提供了多种获取土地价值的机制。例如,如果租约续期不能提供公共基金的话,政府还有收取年租的办法。此外,租赁收入只是这一基金的一部分,而不是物业税的替代品。在香港,政府征收物业税作为公共资金的主要来源。一些国家,例如美国采用土地绝对所有制,则只能通过课物业税获取土地价值。

当然,不同的机制在不同的环境中的生命力是不同的。公职人员可以使用本文设计的模型去评估与每种机制的交易成本。然后选择最适合国情的机制,设计制度安排以减少成本;或者决定是否采用公共土地批租制度。例如,维持政府公证性的成本较高,国家可以设立规定防止官员滥用权利或不采取批租制度。1970年堪培拉废除土地年租就是一个例子(Stein et al.1995, ch. 4)。为了避免重新选举,当时澳大利亚的总理大臣John Gorton废除了所有民居租约的年租,以获得堪培拉选民的支持。分析家估计当时政府为承租人支付约1亿澳元。竞选中Gorton失败了,而堪培拉也失去了公财政收入的主要来源。如果分析家可以预见这一问题的话,他们应该能够设计相应制度防止官员为满足个人政治利益出卖公共资产。

最后一点,也是很重要的一点。获得土地剩余价值只是公共土地批租制度的三个功能之一。通过拥有全部土地,政府可以预留公用土地和管理城市发展。分析人员在决定是出卖土地还是租赁的时候,必须估计到批租制度在这些方面的效力。本文只说明了政府如何在批租制度下获得土地价值,并没有讨论其他的功能。这些对于哪些采用了公共土地批租制度的政府而言十分重要,可能影响到国家经济发展的步伐和稳定性。希望本研究可以激发更多该领域的实证和理论研究。

 

 

 


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