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农村土地“三权分置”:潜在风险与防范对策

时间:2018-01-22 15:11来源:《政治经济学报》第10卷 作者:杨少垒 雍滨瑜 陈娟 点击:
摘  要: 农村土地“三权分置”是我国农村改革的重大制度创新,对于更好地维护农民土地权益,推进农业农村繁荣发展具有重大意义。当前,农村土地“三权分置”可能面临损害各相关主体利益、影响农村社会稳定发展、危及国家粮食安全、破坏农业生态文明以及冲击农村基本经营制度等潜在风险,应通过坚持农民主体地位、推进经营权流转规范运行、设立流转保证金和风险基金、严格实施耕地保护制度、加强对工商资本的监管以及健全农村社会保障体系等对策进行防范。
关键词: 农村土地 “三权分置” 潜在风险 防范对策
 
2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,并要求各地结合实际认真贯彻落实。该《意见》发布以后,社会各界高度关注,普遍认为“三权分置”是继家庭联产承包责任制后,我国农村改革的又一重大制度创新。农村土地从所有权、承包经营权的“两权分离”到所有权、承包权、经营权的“三权分置”是顺应我国全面深化改革大势以及新型城镇化、农业现代化快速发展现实的需要,对于更好地维护农民土地权益,促进土地资源的合理利用,发展多种形式的适度规模经营,进一步推动现代农业发展具有重要意义。但是,在具体实践中,“三权分置”改革的推进受各种因素的影响,可能引发一些潜在的宏观和微观风险,从而影响改革的顺利推进。因此,有必要加大对“三权分置”改革过程中各种风险的研究力度,并提出有针对性的防范对策。
 
一、农村土地“三权分置”的潜在风险
 
农村土地“三权分置”的总体要求是:落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权。相比以往的农村土地产权制度,其中改革的主要环节是将土地的承包经营权分离为承包权和经营权。因此,“三权分置”的主要风险也是由这一环节的改革所引发。现阶段,“三权分置”可能面临损害各相关主体利益、影响农村社会稳定发展、危及国家粮食安全、破坏农业生态文明以及冲击农村基本经营制度等风险。
(一)可能损害各相关主体利益
在“三权分置”过程中,可能涉及的相关主体包括政府、农民、经营主体以及银行、小额贷款公司等金融机构。在这些主体中,农民、经营主体、金融机构作为关系最直接的三方,其利益有可能受到一定损害。
首先,对于农民而言,将经营权流转出去之后,其利益损失主要表现为:相对于流转后经营主体的高收益而言,农民获得的流转收益偏低;当经营主体经营不善,出现亏损或破产的情况时,很有可能违背流转合约甚至“逃逸”,广大农民将面临无法获得流转租金的风险,而如果经营主体在对土地进行合并以及相关基础设施建设后但不将其还原,那么将土地还原成原有面貌的成本最后仍得由农民自己承担。当然,在农民以经营权投资形成实体或者将经营权用于抵押贷款的情况下,如果实体经营不善破产或者农民无法按时还款,按照相关法律法规,农民很有可能失去对土地的经营权,这是目前出现可能性比较高的一种情况。
其次,对于企业、专业大户等经营主体而言,其利益损失主要由农民违背流转合约所引起。受农产品供需情况、城镇就业难度以及地区经济发展形势等因素的影响,我国的土地流转具有较大的不稳定性,农民很可能在土地经营收益微薄、发展前景黯淡时流出经营权,而在经营收益较高时集体毁约,联合起来要求收回经营权,这对于在当地势单力薄的部分经营主体尤其是外来经营主体具有极大的风险,其可能不得不承担前期巨大投入无法收回的经济损失。
再次,对于银行、小额贷款公司等金融机构而言,其潜在风险主要由农地经营权抵押贷款引发。在抵押贷款过程中,银行作为最主要的金融机构,连同小额贷款公司等在内,由于受抵押物估价和变现难度大、抵押物处置时效性长、借款人市场经营风险高等复杂因素的影响,很可能出现经营权抵押后无法按时收回贷款的现象,这对于金融机构而言,将不得不面临相应损失,在损失难以得到有效补偿的情况下,金融机构可能失去继续开展农地经营权抵押贷款的动力。
(二)可能影响农村社会稳定发展
农村土地“三权分置”改革后,土地承包权的实现和经营权的流转将成为焦点,如果不妥善处理这些关系,有可能直接影响农村社会和谐稳定发展。首先,加剧农村社会内部分化。一方面,广大农民流出土地经营权后,由此在一定时期内便失去了土地这一基本的生产资料和生活保障。在当前我国城镇非农产业对农村剩余劳动力吸纳能力有限且不稳定以及农村社会保障体系不完善的情况下,农民一旦在非农产业无法实现就业,就将同时面临失业和失地的双重风险,收入水平和生活水平有可能急剧下降,从而产生农民“返贫”现象。另一方面,农村中的部分能人和专业大户通过流入土地进行规模经营,采用先进生产技术,并发展以蔬菜、花卉、水果等高收益作物为主的高效多功能农业后,可能会带来高于过去数倍甚至数十倍的土地经营收益,迅速走上致富的道路,从而造成农民内部的收入差距进一步加大,制约我国农村共同富裕的实现。其次,容易诱发农村社会群体性事件。“三权分置”改革涉及各相关主体的根本利益,很容易引发土地纠纷,同时又因纠纷涉及的人多面广,有相同利益诉求的农民或专业大户等容易形成暂时的群体,在利益矛盾无法得到妥善处理的情况下,很可能酿成群体性事件和伤害事件。此外,由于我国很多农村土地流转行为不太规范,再加上部分地方政府强制流转行为的推波助澜,将进一步加大纠纷出现的可能性,影响农村社会稳定发展的大局。
(三)可能危及国家粮食安全
农业是人类社会赖以生存发展的基础产业,夯实农业基础,历来是固本安民之要。农业的主要功能是为人类提供粮食和各种农产品,满足人类生存和发展的基本要求。因此,新中国成立以来,我国一直将保障粮食安全作为我国农业生产的核心目标。但是,在土地经营权流转的过程中,经营主体的主要目标是追求自身利益最大化,而对国家粮食安全目标并不关心,从而引发微观目标和宏观目标之间的冲突。此外,部分地方政府出于招商引资或者促进地方经济发展的目的,也会大力扶持发展经济作物、水产养殖等高效农业项目,并采取一些奖励和支持政策。经营主体强烈的自我利益动机在地方政府的推动下被进一步放大,由此导致流转中大量土地用途被改变,原有耕种粮食的土地被用于改种收益更高的经济果树、经济林木或进行珍惜动植物、水产养殖等;甚至部分农用地变相转为非农用地,用于开发农家乐、其他旅游项目等收益较高的项目。调查显示,在传统农区河南省,一般农户流转土地的“非粮化”比例达40%,而土地经营大户耕地“非粮化”比例高达60%。西北农林科技大学课题组对河北、河南、山东、安徽四省的土地流转的调查显示,这四个粮食主产省土地流转的“非粮化”比例达61.1%,且流转规模越大,“非粮化”倾向越明显。耕地是粮食生产的主要载体,在耕地面积和粮食种植面积明显减少的情况下,我国主要农产品的产量必将受到影响,国家粮食安全战略的实施效果也将被削弱。
(四)可能破坏农业生态文明
近年来,广大农村中的面源污染日益严重,农业生态环境遭到一定程度破坏,农业可持续发展的基础日益薄弱。因此,在新的形势下,农业生态文明不断受到大家的重视,尤其是党的十八大以来,各地开始不断探索农业生态文明建设的新途径。但在土地经营权流转的过程中,由于对经营主体的经营行为缺乏有效和全面的监督,部分企业和专业大户等在强大利益动机的驱动下,为了能够尽快收回成本,很有可能出现经营行为的短期化,比较常见的情况就是在生产过程中大量使用化肥、农药或对土地进行掠夺式开发,造成土壤板结、酸化,肥力大幅下降。此外,农业的投资回收期长,经营主体面临高风险时很有可能提前撤资。这种情况下,除无法收回成本外,农业基础设施、农业用地以及其他农业生产资源等都会遭受较大损毁,农业可持续发展的自然基础被破坏,农业生态文明建设的形势日趋严峻。
(五)可能冲击农村基本经营制度
改革开放以来,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制逐步成为我国农村的基本经营制度。实践证明,这一制度能够最大程度调动广大农民的积极性,解放和发展农村生产力,对于推进我国农业农村繁荣发展发挥了巨大作用。我国农村基本经营制度的核心在于妥善处理“统一”与“分散”经营之间的关系,根本落脚点在于坚持农户家庭经营的基础性地位。农村土地“三权分置”从本质上讲,有利于坚持土地的集体所有制度,稳定农户的土地承包权,维护农民土地权益,并在一定程度上强化农业统一经营,这对于完善农村基本经营制度具有重要意义。但是,“三权分置”改革后,随着工商资本的大规模进入,企业、专业大户等经营主体将会逐步成为经营权流转的主要对象,并产生相应的经营行为。虽然农户的承包权仍然稳定,但是经营权却可能转移到企业等其他经营主体手中,出现“大资本”排挤“小农户”的现象,这对于农户家庭经营的基础性地位具有一定冲击,从而影响农村基本经营制度的坚持和完善。
 
二、农村土地“三权分置”潜在风险的防范对策
 
农村土地“三权分置”改革的推进是一项较为复杂的系统工程,涉及多方面的内容和工作。当前,应重点采取以下对策来防范“三权分置”改革面临的潜在风险。
(一)坚持农民主体地位
大量研究文献表明,土地流转以及随之产生的“三权分置”属于以诱致性为主的制度变迁,广大农民作为制度创新的主要策划者,理应在其中扮演最为重要的角色,发挥主导作用;地方政府在其中应发挥提供公共服务、统筹协调配合和示范引导的作用。因此,要防范土地纠纷事件和违约风险的出现,必须要减少政府的行政干预,坚持农民主体地位,维护农民合法权益,最大限度尊重广大农民的意愿,充分发挥农民的主动性和创造性,使农民成为真正的决策者,农民自己有权决定土地承包权是否退出、经营权是否流转以及相应的流转对象、流转方式和流转期限等。同时,在“三权分置”改革的过程中,要通过试点,总结各地的成功经验,在尊重农民意愿的基础上,选择适合各地实际的实施模式,地方政府既不能强制命令,又不能盲目推进。
(二)推进经营权流转规范运行
当前我国土地流转中的利益纠纷,很大部分跟流转合同缺乏或者合同不规范以及流转各方履约意识差等因素高度相关。因此,应通过规范、固定、明确的流转合同将流转各方联结捆绑在一起,推进流转的规范运行。一是按照目前《农村土地承包经营权流转管理办法》的要求,签订规范的流转合同。二是根据农民需要,及时指导流转合同的签订,并把指导合同签订同开展流转法律政策宣传、流转咨询等服务结合起来,在此过程中,尤其要提醒流转双方约定土地租金应根据物价上涨以及周边土地价格等因素在一定周期内进行及时调整并明确具体的调整幅度。三是健全流转合同鉴证制度,对流转当事人提出的流转合同鉴证申请,要及时予以办理。在开展鉴证工作中,如果发现流转双方有违反相关法律政策的情况,应及时提供咨询并予以纠正。四是完善登记备案制度,农村土地管理部门要对流转合同及有关资料进行归案并妥善保管,建立土地流转情况登记册,及时记载和反映流转情况。五是地方政府部门应加强对合同执行的监督力度,同时开展思想引导工作,增强流转双方的履约意识,减少违约事件的发生。
(三)设立流转保证金和风险基金
为防止经营主体因经营不善等原因导致的无法支付农民土地租金等问题,可以设立土地流转保证金,即在签订土地流转合同时,以土地流转租金为基数,按流转租金总金额的一定比例向经营主体一次性或每年提取一部分资金作为流转保证金,保证金的所有权属于经营主体,交由当地乡镇政府部门或者专门的土地流转中心、农业服务中心专户储存,专款专用。如果土地流转期满后无利益矛盾发生,保证金则全部退还给经营主体。当然,土地流转中不仅农民有利益损失的风险,经营主体也有相应的风险。为了防范各方利益受损,可考虑由地方政府、农民、经营主体、农村集体等共同出资设立流转风险基金,用于应对土地流转后可能出现的各种风险。
(四)严格实施耕地保护制度
现阶段,为防范“三权分置”中的“非粮化”倾向,我们应继续坚持对土地用途的管制,严格实施耕地保护制度。第一,地方政府部门要对流转后的土地用途进行跟踪,加强土地变更调查和监管,对于流转中擅自改变农地用途、严重破坏或污染农地等经营行为应坚决杜绝和禁止,情况严重的应给予处罚,以此保护耕地数量和质量。第二,严格落实耕地占补平衡制度,以国土资源部出台的相关文件为标准,实行补充耕地与土地开发整理复垦项目挂钩制度,把补充耕地落实到具体土地开发整理复垦项目上,使各建设单位更好地履行补充耕地的法定义务。第三,积极探索耕地保护的新制度,可以借鉴国外的相关经验,由政府出资购买部分农田的永久开发权,通过政府资金的支持来健全和完善基本农田保护制度。第四,有条件的地区可以参照成都市在统筹城乡发展中的做法,以新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税等资金的一部分以及地方财政资金的支持,设立耕地保护基金,根据土地类别对农民和企业等主体进行耕地保护补贴。
(五)构建多元化的矛盾化解机制
针对现阶段我国农村土地纠纷频繁出现的实际情况,应从宣传教育、道德约束、政府服务、纠纷仲裁等角度入手构建多元化的矛盾化解机制。一是强化乡(镇)基层政府的服务和指导职能,提高基层政府的服务意识和水平,促使农村土地流转走规范化、法制化道路,同时加强基层政府对农民的思想劝解工作力度,减少土地纠纷发生的隐患。二是切实发挥党支部、村委会等农村基层组织对土地纠纷的调解疏导作用,从源头上化解矛盾。三是稳步推进农村土地纠纷仲裁工作,强化农村土地纠纷仲裁解决机制。各地应尽快建立或完善自己的仲裁机构,加强仲裁员队伍建设,积极改善仲裁条件,做好对仲裁规则的宣传工作,最大程度发挥仲裁在解决土地纠纷过程中的作用。四是健全土地纠纷解决的诉讼机制,保证司法救济途径的畅通。
(六)加强对工商资本参与农地经营的监管和规制
鉴于工商资本参与农地经营可能出现的风险,应加强政府部门的监管和规制力度,防止工商资本以“低价格、长时间、大规模”的方式租赁农地。第一,加强工商资本准入规制。建立工商资本租赁农地资格审查、项目审核机制,对相关主体的经营资质、经营能力、经营项目、土地用途、风险防范以及是否符合当地产业布局和现代农业发展规划等事项进行审核。第二,合理确定土地流转期限。当前最长流转期一般以承包期为限,未来可适当缩短。根据我国大量市场主体存活期不超过5年的情况,建议农地流转一般以不超过10年为宜,后续流转期可以视经营主体的经营效果再决定。第三,限制土地流转规模。按照耕地、草地、林地等不同类型农用地,确定不同的适度流转规模。具体流转规模可以当地户均规模的100—200倍为宜。超出适宜规模的,必须拆分成不同的经营主体,避免出现经营权的垄断。 
(七)健全农村社会保障体系
完善的社会保障体系是防范“三权分置”潜在风险,改善农村民生状况的重要手段。因此,应以健全完善的城乡一体化社会保障体系来替代农地的传统保障功能,减低农民对土地的依赖程度,彻底解除农民流转土地的后顾之忧。第一,明确社保体系的建设重点,充分调动政府、农民和农村集体等各种力量,尽快构建起城乡一体化的以医疗保险和养老保险为核心的社会保障体系。第二,加大对农村社会保障的财政投入力度,完善中央财政对农村社会保障的转移支付制度,明确中央与地方的财政投入责任,不断增加中央和省级财政投入,建立政府对农村社会保障财政投入的长效机制。第三,做好农村社保基金的管理和运营,稳定实现社保基金的保值增值,充分保障农民利益。
除此之外,还应完善相关法律法规,明确界定“三权”的权利边界和相互关系;积极加快流转中介组织和交易平台等市场体系建设;发展农业保险,分散农业经营风险;大力推进新型城镇化,加快发展第三产业,创造更多就业机会,为农村剩余劳动力转移提供稳定的渠道,从而有效防范“三权分置”改革风险。
 
参考文献:
[1] 陈菁泉、付宗平:《农村土地经营权抵押融资风险形成及指标体系构建研究》,载于《宏观经济研究》2016年第10期。
[2] 陈娟、杨少垒、李善越:《中国农村土地流转中的农民利益保护研究》,中国农业出版社2015年版。
[3] 傅赐钦:《耕地保护中存在的问题及其对策》,载于《福建农林大学学报(哲学社科版)》2007年第4期。
[4] 郭晓鸣、徐薇:《农地规模化流转:潜在风险及对策选择》,载于《农村经济》2011年第9期。
[5] 蒋永穆、杨少垒、杜兴端:《土地承包经营权流转的风险及其防范》,载于《福建论坛(人文社科版)》2010年第6期。
[6] 刘润秋:《中国农村土地流转制度研究——基于利益协调的视角》,经济管理出版社2012年版。
[7] 潘文轩:《农地经营权抵押贷款中的风险问题研究》,载于《南京农业大学学报(社会科学版)》2015年第5期。
作者联系方式:
杨少垒,四川省成都市双流区四川大学江安校区文科楼二区六楼四川大学马克思主义学院,电子邮箱:461949570@qq.com;电话:13880477994。
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