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全球或区域治理模式比较及对推动人类命运共同体建设的启示

时间:2017-11-17 20:29来源:《经济纵横》 作者:季剑军 点击:
(原载于《经济纵横》2017年第11期)
全球或区域治理模式比较及对推动人类命运共同体建设的启示
季剑军
(国家发展和改革委员会宏观经济研究院,北京100038)
摘要:从现存的主要全球或区域治理体系的发展历程看,大致可分为综合性和专业性治理体系。从各种治理体系的组织架构看,正式和非正式机制并行,既有助于达成具有法律效力和强制执行力的措施,也不排斥以松散灵活的治理模式达成内部共识。从治理特点及治理效力看,各种治理体系的决策程序和治理措施的约束力各异。通过比较具有代表性和影响力的全球或区域治理体系,有助于梳理其发展的阶段性特征和经验教训,为推动人类命运共同体建设做出初步规划。
关键词:全球治理;区域治理;比较分析;人类命运共同体
中图分类号:F114       文献标识码:A
文章编号:1007-7685(2017)11-0025-07
DOI:10.16528/j.cnki.22-1054/f.201711025
 
人类命运共同体思想是当代中国外交政策和习近平总书记外交思想的精髓,是中国特色大国外交最鲜明的特征,也是中国为人类发展贡献的独特智慧,是提升我国在全球治理体系中的话语权和影响力、更好统筹国内国际两个大局的战略举措。[1]推进人类命运共同体建设是我国继续发挥负责任大国作用,积极参与全球治理体系改革和建设,为全球治理体系变革不断贡献中国智慧和力量的生动实践。因此,构建人类命运共同体,必然涉及推进全球治理体制变革,建立国际政治经济新秩序的问题,必须重视全球治理的重要价值。对当前主要的全球或区域治理体系发展阶段性特征进行比较研究,有助于为推进人类命运共同体建设提供经验借鉴。当前主要的全球或区域治理体系逐渐发展成熟,且近年来随着新兴经济体和发展中国家综合实力相对上升,其在全球治理领域话语权和影响力也有所提高。各治理体系发展历程、组织架构和治理模式各不相同,从同一治理体系的纵向发展和不同治理体系的横向比较两个维度上均体现出阶段性发展特征和规律。
一、全球或区域治理体系的纵向和横向比较
(一)组织架构发展的阶段性特征
从当前全球和区域治理体系内部的纵向发展历程看,其组织化发展具有一定的渐进性特征,即从最简单、专门的治理领域逐渐发展到全面的、综合的和复杂的领域,并伴随其组织化、正式化机制的日趋完善,最终形成完备的组织架构。当前,组织化、正式化程度较高的治理体系包括联合国、欧盟和非盟等。尤其是欧盟的一体化具有明显的渐进性特征,从最简单、最特别的领域逐渐发展到全面的、整体的和复杂的领域。在发达国家主导的较为成功的区域治理体系中,欧盟可以说是区域治理中最具代表性、最为成熟的模式,是组织化和机制化程度最高、发展最为成熟的区域治理体系。其发展历程具有一定的渐进性特征,从单一、专业的治理领域逐渐囊括了全面的综合领域议题,并伴随其组织化、正式化机制的日趋完善,各种组织架构健全,除常设机构外,还有独立机构负责专业性政策领域的信息收集、协调成员国政策执行和决策,极大地提升了不同专业领域的治理效率。
(二)治理模式演进的阶段性特征——从国家治理到全球治理再到人类命运共同体的发展进程
首先,一般而言,成熟的全球或区域治理体系必然需要较为成熟的国家治理体系和经验作为支撑,特别是对于区域内较有影响力和话语权的区域性大国,拥有较为成熟的国家治理经验,其在区域治理体系中也必然发挥着领头羊的作用,引领制度建设和治理框架体系不断完善,这就导致其国家治理职能、经验和特征也会继续在其所在的区域或全球治理体系内延伸。因此,从某种程度上说,全球或区域治理体系是国家治理模式在超国家领域内的延伸。在这一过程中,国家治理的超国家演变必然伴随着一国区域影响力的不断扩大和时代责任的不断提升,并且随着治理体系强调的原则的平衡性及演进的整体性,后进的发展中国家也能逐渐融入不同的治理体系,并发挥日益重要的作用。各方的努力都在客观上共同推动治理体系的不断高级化、现代化发展,朝着各方共同受益、共同承担责任的命运共同体演化。
其次,成员国在涉及共同利益的领域中的主权让渡推动国家治理走向共同治理。从治理体系内部发展看,成员国主权让渡程度的差异决定了治理体系内部决策程序和治理效力的不同。从治理体系内部的治理模式发展看,其内部决策程序和议题覆盖领域均经历了从单一化决策程序向多层次共同治理、从专注于单一议题向综合性治理的转变。随着成员国家合作共赢发展的深化,共同治理议题涵盖的范围也逐渐扩大,对共同治理的绩效要求也逐渐提高,进而在共同治理领域对国家主权让渡提出了更高要求。在涉及成员国共同利益的问题方面,对共同治理主权让渡的程度越高,其内部决策程序就更具机制性和独立性,对成员国的约束力更强,治理措施的执行力和治理效力也越高;对共同治理的主权让渡越少,其内部决策程序也必然是在充分尊重各国意愿的基础上达成有限程度的共识,具有一定的主观性,对成员国的约束力相对较弱,治理程度和范围及治理效力必然有限。[2]以欧盟为例,其对区域共同治理的主权让渡程度较高,形成包括欧盟委员会、部长理事会、欧洲法院、欧洲议会及各类专业性机构在内的超主权治理体系,其立法与决策程序具有自主性,决策大都具有法律效力,根据决策目的和内容分别采用条例、决定、指令等法规形式,采取的措施具有较强的执行力,甚至具备法律效力;其治理体系的目标也不再局限于单一、狭隘的安全和经济目标,所关注的议题也逐渐扩展到人权、民主、社会公正和环境保护、跨国社会和文化网络等方面。[3]
最后,历史担当和时代责任的不断强化推动国家治理走向共同治理。随着区域性大国影响力和话语权的不断扩大,其作为区域乃至全球秩序的建设者和贡献者的身份和地位也逐渐确立,国际社会对其更多历史担当和承担更多时代责任的要求也不断提升,进而推动其积极参与全球治理,拓展在全球区域中的地位与作用。当前,随着中国综合实力的不断上升,国际社会也期待中国在全球治理领域发挥更多作用。习近平总书记曾指出,中国人是讲爱国主义的,同时也是具有国际视野和国际胸怀的。[4]随着国力的不断增强,中国将在力所能及的范围内,承担更多国际责任和义务,为人类和平与发展做出更大贡献。[5]中国已在制定“2030年可持续发展目标”与“2020年后气候变化安排”两大全球议程上发挥了关键作用,并积极应对包括恐怖主义在内的各类全球性挑战。
二、当前全球或区域治理体系存在的主要问题
(一)全球或区域治理体系存在的共性问题
从当前主要全球或区域治理体系的对比分析可知,不同发展阶段和发展水平的治理体系都是伴随成员国共同治理需求的提升而向前发展。一方面,组织化程度较高的治理体系能更好地适应综合性议题的治理,治理架构稳定也有助于提升治理效率,对成员国形成一定约束力;另一方面,组织化程度较低的治理体系由于机制松散,在一些非传统议题上的共同治理可采取更为灵活的方式,但由于组织松散,对成员国的约束力相应较弱,成员间关系不稳定也在一定程度上影响了治理效率。总体看,当前各治理体系均存在内部治理成本上升、治理效率低等共性问题。
首先,新兴经济体和发展中国家在全球治理中的参与度和影响力不足。目前,发达经济体主导的全球治理政策制定的出发点是迎合大国意志多于履行国际责任,发达国家与发展中国家的全球治理地位不平衡,发达国家基本主导全球治理进程。而随着发达国家与发展中国家的差距日益加大,发展中国家在全球治理过程中没有公平参与的权力。全球治理体系的发展很难彻底摆脱西方国家的主导,且当前主要治理体系在机构设置、组织及运行方面更多体现了发达国家的全球治理价值观,发展中国家利益诉求较少得到反映。而发达国家实力相对下降,不愿过多承担全球治理的成本和责任。发达国家囿于经济陷入低迷增长、相对实力下降,其提供全球公共物品方面的能力和意愿也随之下降,导致发达经济体在全球治理领域的供给能力严重缺乏,无法提出妥善的解决方案。同时,新兴国家实力增强,参与全球治理的愿望与能力都得到很大提升,但全球治理的话语权与规则制定权并未相应调整。特别是新兴国家在外贸、投资、金融等领域都有优异表现,逐渐成为世界经济发展的新动力,但新兴国家在国际政治经济体系中的地位和声音与其实力及增长势头并不相称。与此同时,发展中国家非正式化的治理体系也存在较为松散、治理措施缺乏执行力和约束力的问题。新兴经济体和发展中国家的实力与其影响力和话语权并不匹配,全球治理尚未形成具有强制执行力的机构,只能停留在对话、协调、协商的层面上,缺乏有效性。
其次,治理体系内部的竞争问题。无论是发达国家还是发展中国家主导的治理体系,都存在内部成员相互竞争排斥的问题,且全球和区域治理体系内部主导权问题,一直是困扰各治理体系进一步发展的核心问题。一方面,发达国家在国际金融危机后陷入经济低迷甚至负增长,各国更加重视国内发展空间和经济复苏动力的稳固,对于共同治理的热情和意愿均有所下降;另一方面,发展中国家囿于经济发展水平的限制,大都致力于对自然资源的追逐、对市场份额的竞争、对本国经济发展的期望、对国际政治经济权力的维护和争取,这必然导致治理体系内部成员间的利益竞争、冲突和主导权争夺加剧。在经贸领域,各成员国在争夺全球市场、竞相吸引资本的过程中,贸易争端和保护主义措施时有出现,在制度、文化和历史传统方面缺乏共同价值观。在政治领域,各经济体之间的地缘冲突、边界领土争端及区域和次区域主导权的战略竞争易导致局部地缘政治紧张。在国际层面,各国利益诉求和主张不尽相同,对全球或区域治理形成制约,难以形成有效的控制机制。[6]
最后,治理体系的利益分配问题。当前,全球或区域治理体系进一步创新改革面临的一大阻碍,就是治理体系内部利益分配不均。一方面,从理论层面看,全球或区域治理均存在“搭便车”问题,公共物品的“搭便车”使治理体系内部成员都想坐享其成,其结果就是没有一个集团成员愿意提供公共物品。同时,各成员国对于主权让渡的制约,使治理体系内部承担义务较多的国家,无法通过推动共同治理机制行使权力,来协调各成员国对其予以补偿或分摊责任成本。另一方面,国家利益仍是各国追求的目标,由此进行的国家间利益博弈,在一定程度上削弱了全球治理力度及效果。此外,由于未能充分考虑各成员发展阶段的差异性,没有体现有区别的共同责任,导致各成员国对推动共同治理机制创新和各项改革缺乏积极性。
(二)不同发展水平治理体系存在的阶段性问题
从现存区域或全球治理体系的横向对比看,组织化和正式化程度较高的治理体系与非正式化治理体系并存,不同发展水平的治理体系因其内部组织化程度、治理模式与成员结构、议题范围、治理目标等因素各异,各自又存在阶段性发展面临的独特问题。
首先,组织化程度较高的治理体系大多面临内部治理成本上升、治理效率缺失问题。由于组织化程度的完善和治理范畴的不断扩大,一方面,随着组织架构的不断扩容和专业性机构的增加等,治理体系必然面临内部成本不断上升的局面。当共同治理取得的收益无法覆盖内部治理成本时,成员国参与共同治理的积极性必然下降,尤其是相对承担更多治理职能和成本的区域性主导大国,将不愿继续增加区域治理投入。另一方面,随着全球治理逐渐涵盖更广泛的非传统领域的磋商和协调,必然导致治理成本上升,无法很好地兼顾地域性、集团性的利益诉求,致使传统治理体系内部运行机制面临高成本、低绩效的困境。[7]以联合国为例,其在机构设置上比较健全,但在议题选择上不能很好地与时俱进,不能及时增加非传统领域议题,加上成员数量相对稳定、成员扩展相对困难,在应对非传统领域全球性议题、适应权力分散化的国际格局新形势、综合权衡各成员国利益预期、有效应对跨国威胁等方面缺乏灵活性,导致治理效率低下。
表1 部分治理体系的对比
  联合国 欧盟 G7 G20 非盟 金砖国家
成员范围 全球性 地区性 地区性 地区性 非洲 洲际
成员性质 异质 同质 同质 异质 同质 异质
有无常设机构
组织程度、成员国间关系 组织化程度较高,成员过于广泛 组织化程度较高,成员间关系紧密 组织化程度一般 组织化程度一般 组织化程度较高,成员关系较紧密 组织化程度较低,松散型治理体系,成员国间有一定竞争性
主要议题 综合性 综合性 功能性 功能性 综合性 综合性
 
其次,组织化程度较低的区域治理体系执行力和约束力较弱。组织化程度较低、内部框架并不完善的松散型区域或全球治理体系,在执行力度及对成员国的约束力方面较弱。相对而言,发展中国家主导的区域治理体系普遍存在这类问题。以非盟为例,虽然非盟的组织架构基本比照欧盟进行设计,但在立法决策、监督、执行等各方面均未超越国家主权,仅仅只是国家间联盟的初级治理模式。并且由于非洲各国政治、经济发展不平衡及社会、文化的复杂性、差异性较大,其组织化发展呈现一定的跳跃性特征,组织架构并不稳固。此外,大部分发展中国家主导的治理体系呈现出没有正式机制的灵活松散特征。如,金砖国家合作机制,成员国轮流举办领导人会晤,未设立秘书处,未形成具有纲领性和程序性的制度文件,没有正式的加入和退出程序,成员国领导人参会的热情取决于各国的实际利益需求和领导人的重视程度,而这种无约束化的方式可能影响机制运行的稳定性。[8]同时,由于其内部几大新兴经济体在一定程度上仍存在竞争性,其合作范围和共同治理程度也有限,成员国必然对共同治理给予更多主权让渡持一定反对态度。
表2 非盟与欧盟组织架构对比
  欧盟 非盟
机构 人员构成 机构 人员构成
立法、咨询和监督机构 欧洲议会 普选产生 首脑会议 最高权力机构,制定非盟共同政策、监督政策和决议的执行情况、向执行理事会和委员会下达指示等,成员国轮流举行,每两年一次
立法决策机构 欧盟理事会 由成员国政府部长组成 泛非议会 由各成员国各派出5名议员组成,设有1名议长和4名副议长
执行机构 欧盟委员会 各成员国1人,由外交、政治和经济活动的专家组成 执行理事会 由成员国外长或其他部长组成
司法机构 欧洲法院 由独立法官组成 非洲法院 未进入实践阶段
 
三、人类命运共同体建设进程中治理路线设计及对策建议
党的十九大报告提出:“各国人民同心协力,构建人类命运共同体,建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。要相互尊重、平等协商,坚决摒弃冷战思维和强权政治,走对话而不对抗、结伴而不结盟的国与国交往新路。要坚持以对话解决争端、以协商化解分歧,统筹应对传统和非传统安全威胁,反对一切形式的恐怖主义。要同舟共济,促进贸易和投资自由化便利化,推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。要尊重世界文明多样性,以文明交流超越文明隔阂、文明互鉴超越文明冲突、文明共存超越文明优越。要坚持环境友好,合作应对气候变化,保护好人类赖以生存的地球家园。”该理念传递了中国特色面向未来的大战略观、中国特色大国外交观、崭新的全球治理观、平等互信的新型权力观、合作共赢的共同利益观、包容互鉴的文明观等诸多观念,[9]也是中国为世界提供的重要公共产品。从本质上看,人类命运共同体是一种新型国家间治理模式。实现人类命运共同体的伟大目标,既需要具体政策,又需要宏远战略,需要从全球和区域治理模式的发展进程中总结发展经验,为推动人类命运共同体建设治理路线做出规划和设计。
(一)人类命运共同体建设进程中的治理路线安排
总体看,在全球或区域治理体系发展的不同阶段,其所采取的相应组织形式、治理模式也各不相同,体现出组织架构从非正式化向正式化发展、议题从单一化向多元化发展、从约束力较弱的松散型治理模式向更具执行力的超国家治理模式发展的阶段性特征,并在阶段性发展过程中,伴随共同治理权力范围的不断扩大,逐渐超出国家主权范围,最终实现一定程度的超国家主权治理。因此,未来应根据人类命运共同体在不同发展阶段中的具体情况,采取不同的治理模式,形成渐进有序的治理路线安排。[10]
构建人类命运共同体的三大支柱,一是利益共同体。地区国家应着力把经济互补性转化为发展互助力,促进各国利益高度融合,实现利益上的共建共享,为构建人类命运共同体奠定坚实的物质基础。二是责任共同体。这是命运共同体的安全保障,地区国家应担负起维护地区安全的首要责任,通过加强对话合作增进理解互信,携手维护地区和平稳定,营造公道正义、共建共享的安全格局,着眼各国共同安全利益,以合作谋和平、以合作促安全。三是各国利益共享、责任共担、命运共同关联的命运共同体。这也是人类命运共同体的终极目标。而在推动人类命运共同体建设过程中,不同阶段的建设目标和成员范围、性质、治理组织化、正式化程度不同,需要分别设计不同的治理路径。
总体看,人类命运共同体建设可以遵循“周边——多双边、区域——全球”的发展路线进行阶段性推进,即始于周边、面向区域、面向全球,在不同发展阶段进一步以利益共同体、责任共同体、命运共同体为三大核心任务,实现利益共享、责任共担、命运相连为三大特征的人类命运共同体发展目标,依托经贸伙伴关系、区域或全球安全、生态文明、文化交流等推进人类命运共同体建设实现全方位突破。
第一阶段:周边命运共同体。
弘扬共同利益观,这促进我国与周边各国利益高度融合,实现利益上的共建共享,为构建人类命运共同体奠定坚实基础,也是提升各国参与人类命运共同体建设积极性的有力抓手。周边共同体的成员基础主要来自周边国家与“一带一路”国家,始于周边,面向区域,以点带面,从线到片,逐步形成周边合作伙伴网络。这一阶段治理模式的核心在于一定程度的经济主权让渡,在多双边经贸合作基础上建立非正式合作机制,以互利共赢作为这一阶段命运共同体建设的主要目标,强调建立以合作共赢为核心的新型国际关系。
第二阶段:区域或多边命运共同体。
这一阶段要在周边命运共同体基础上,进一步将成员范围扩大至亚洲区域及部分区域外有影响力的大国,更大范围扩展我国多双边经贸网络,并主动提供区域公共产品,积极推动中国周边外交从经略走向塑造,更好维护亚太和平稳定,将命运共同体议题范围逐渐扩展到灾害管理、海上搜救、反对恐怖主义、打击跨国犯罪等非传统安全领域。由于议题范围逐渐扩展、治理成本逐渐上升,非正式合作形式的及时性和约束力较弱,需要建立起正式化的组织架构来处理新议题。在保持非正式对话机制灵活性的同时,需要设立常设机构,建立正式的决策、执行和监督程序,在涉及重大共同安全议题方面让渡一定国家主权,实现超国家治理。
第三阶段:人类命运共同体。
这一阶段需要强化国际规范和国际机制,提升我国及新兴经济体、发展中国家在全球治理中的影响力和话语权,引领国际规则制定,以形成具有机制约束力和道德规范力、能够解决全球问题的共同体机制,推动人类命运共同体朝着更加制度化和规范化的方向前进。在利益均衡分配、相互包容、尊重对方文化及权利与义务对等的基础上进行国家主权让渡,实现超国家共同治理,形成有着共同发展意愿和目标,愿意相互支持、相互促进,共同面对挑战,共享发展成果,维持和优化命运共同体的治理模式。
表3 人类命运共同体阶段性治理特征
  成员范围 成员性质 组织程度、成员国间关系 议题
周边共同体 周边、“一带一路”国家为主 发展中国家为主,共商共建为核心,实现合作共赢共同发展 考虑到成员国间有一定竞争性,宜以松散型治理为主,建立非正式合作机制 以经贸合作为主,逐渐纳入其他领域合作,提供周边公共产品
区域或多边共同体 进一步囊括各区域有影响力的大国 异质性 非正式合作与正式机制的建立并重,灵活适应成员间地位的相对变化,初步奠定实现跨领域、跨国家统筹治理的正式化组织基础 灵活处理新议题的纳入,提供区域公共产品
人类命运共同体 全球范围 异质性 组织化程度较高,成员间关系紧密 综合性议题
 
(二)提升人类命运共同体治理效率的对策建议
首先,提升区域公共产品供给能力。重视提供区域乃至全球公共产品,引导某些治理领域的国际机制建设,发挥领导作用,再逐渐将自身的影响力外溢到人类命运共同体建设的各领域。建立高水平人才和专家团队,在全球范围内推广以规则为基础的治理秩序,将自身优势推广至全球治理的相关领域,提升全球治理制度供给能力。一方面,提升构建人类命运共同体的制度设计能力,如议题设置和政治参与程度等,尽可能增强各国合作共赢的认同感和各国利益的包容性。另一方面,在继续推动国际制度改革方面,积极构建新型国际制度,增强自身国际制度传播能力,提升规则变革和机制创新能力,为全球治理规则变革发挥积极作用,增强国际公共产品的供给能力,推动国际规则变革的良性发展。
其次,提升新兴经济体和发展中国家在人类命运共同体建设中的话语权。充分凝聚发展中国家对整合资源、谋求共同发展和经济增长的共同意愿,提升其参与热情,以共同发展带动发展中国家和新兴经济体整合资源、人力、资金和技术,加强其在国际市场上的竞争力,不断完善有利于更广大发展中国家参与的全球治理框架,打破现行全球治理规则体系中对发展中国家和新兴经济体的限制,维护其正当权益。[11]
再次,重视人类命运共同体阶段性发展对治理机制组织化、正式化程度的要求。在共同建设人类命运共同体的初级阶段,利用非正式合作机制推动成员间达成一致,灵活解决发达国家与新兴经济体机制适应程度不同的难题,化解新兴经济体对共同治理机制中主权让渡的担忧,实现发展中国家和发达国家的有效合作与协调。非正式性组织在横向和纵向上均能表现出一致性和灵活性,进行跨领域、跨国家、跨国际组织的统筹管理,适应不同时期全球治理中新旧议题的变换、权力结构的变动和利益偏好的变化。议题设置具有灵活性,议题的议程和范围随时代发展不断扩大,不仅关注当下国内国际热点问题,同时立足人类命运共同体的前途发展,着眼长远议题。但当人类命运共同体建设发展到一定阶段后,在保持非正式对话性质的同时,不应排斥秘书处建设、决策程序建设等组织建设和制度创新。应设立组织架构和机制建设路线图,不断完善人类命运共同体机制建设。
最后,建立多层次治理机制,平衡各方利益。建立多层次治理机制,兼顾各方利益,处理好区域层面和成员国主权利益间的各种矛盾,均衡有效协调不同成员国的不同利益诉求及矛盾。在政策形成过程中,引入多层行为体的参与和介入,协议和政策的形成采取相互调整模式,利用多层互动决策兼顾各方利益。
四、结语
党的十九大报告指出:“坚持和平发展道路,推动构建人类命运共同体。” “世界正处于大发展大变革大调整时期,和平与发展仍然是时代主题。世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发展,全球治理体系和国际秩序变革加速推进,各国相互联系和依存日益加深,国际力量对比更趋平衡,和平发展大势不可逆转。”人类命运共同体作为中国向世界提供的重要公共品,是中国积极参与全球治理体系改革和建设、为全球治理体系变革不断贡献的中国智慧和力量。中国作为负责任的大国,将致力于推动人类命运共同体建设,重视提供区域乃至全球公共产品,提升新兴经济体和发展中国家在人类命运共同体建设中的话语权,重视人类命运共同体阶段性发展对治理机制组织化、正式化程度的要求,同时建立多层次治理机制,平衡各方利益,处理好区域层面和成员国主权利益间的各种矛盾,均衡有效协调不同成员国的不同利益诉求及矛盾。
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[9]王赓武,等.国际秩序的构建:历史、现在和未来[J].外交评论,2015(6):10-56.
[10]李稻葵,徐翔.全球治理视野的金砖国家合作机制[J].改革,2015(10):51-61.
[11]蔡春林,丁畅.经济增速放缓背景下强化金砖国家合作机制的对策[J].国际商务研究,2014(9):5-13.
(责任编辑:杜  磊)
(原载于《经济纵横》2017年第11期)


 作者简介:季剑军,国家发展和改革委员会宏观经济研究院副研究员。

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