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始终服从和服务于社会主义现代化强国建设——新中国财政70年发展

时间:2019-10-03 09:50来源:未知 作者:吕炜 靳继东 点击:

摘要:财政是国家治理的基础和重要支柱,财政制度安排服从于国家发展目标和战略的需要。始终服从和服务于社会主义现代化强国建设,是新中国财政70年发展的历史逻辑。财政发展的历史逻辑决定了财政实践的内容和财政理论的进展。本文立足于这一历史逻辑,分析财政发展各阶段的实践特征和理论演进的实质,总结创新性的财政制度设计对于特定阶段现代化强国建设的意义,对各阶段中不同财政思想的内在联系做出新的理解和思考。这种基于历史逻辑—实践逻辑—理论逻辑的研究框架同时也为研究一个国家的财政发展提供了方法论上的贡献。

关键字:现代化强国;财政;历史逻辑;实践逻辑;理论逻辑

一、引言

党的十八届三中全会提出推进国家治理现代化、财政是国家治理的基础和重要支柱以来,关于财政理论的讨论观点纷呈、争鸣不断(高培勇,2014、2015;李俊生,2016;刘晓路、郭庆旺,2017;刘尚希、李成威、杨德威,2018;李俊生、姚东旻,2018;吕冰洋,2018;杨良初,2019;中国财政学会,2019)。这些争鸣聚焦于如何将财政发展道路的一般性与特殊性结合起来,讲好中国的财政故事,如何将不同历史发展阶段我国财政实践的发展逻辑、财政理论的内在联系讲得清晰透彻,如何将财政在我国国家建设中发挥作用的基本特征和演进规律讲得让人信服。财政是国家实现其战略意图最重要的工具,站在建国70周年的时间节点解答这些问题,无论对于回望已经走过的阶段,还是展望正在开始的新时代,无疑都是十分重要的课题。

纵观中国近现代史,谋求变革图强、民族复兴是一条历史主线,其实现路径是现代化建设。经过1840年以来一百余年的摸索,中华民族真正开启现代化强国建设之路,是1949年在中国共产党领导下成立新中国,建立社会主义制度之后。财政作为国家强有力的工具,始终服从和服务于社会主义现代化强国建设需要,这是新中国财政发展的历史逻辑,是财政70年的基本特征。服从体现了国家对财政的本质要求,服务体现了国家对财政制度效果的评价。财政的历史逻辑决定实践逻辑和理论逻辑,为我们分析和评价70年财政实践与理论进展提供了基本遵循。这个判断如果成立,我们以历史逻辑为主线来观察财政的实践过程和理论发展,就应该能够得出新的发现和认识,从而讲出更契合中国财政发展实际的故事。本文接下来的展开将以财政服从和服务于社会主义现代化强国建设为主线,思考和探索中国财政发展的特殊历史逻辑,以及由这种历史逻辑所决定的实践逻辑和理论逻辑,总结新时代财政建设仍需面对的一些重大实践和理论问题的历史形成过程和发展演进规律。这是中国财政实践和财政理论建设必须面对和思考的基础性、根本性问题,也在很大程度上决定或影响着我们对新时代重大财政实践和理论问题思考的方式、认识的方向。

二、社会主义和现代化:70年财政发展的历史逻辑

财政是国家最重要的基础和工具,一个国家财政发展的规律和特征取决于这个国家的发展目标和发展战略。中国财政发展的规律和特征是由中国自己的现代化强国建设目标和特殊历史过程所决定的,研究和认识二者之间的关系,理解这条历史主线是我们首先要面对的问题。

(一)70年财政发展的历史基点与坐标

实现中华民族伟大复兴是近代中国发展面临的首要问题,被迫或者应激走上现代化道路是其必然选择,但是选择走上现代化道路并不必然等于能够顺利实现现代化。从世界范围内的现代化进程来看,除了通过技术进步、工业革命等“内生性”因素实现现代化的少数西方国家外,许多在资本主义全球扩张过程中被迫卷入或应激走上现代化道路的后发展国家和地区,在实现现代化的道路上并非一帆风顺,有的甚至困难重重,时至今日仍然面临其自身独特的体制障碍和发展矛盾,在现代化程度和发展绩效等方面存在巨大悬殊。因此,现代化的“后来者”们采取何种战略、选择何种制度走上现代化道路,就显得十分重要。就中国近代以来走过的历史道路而言,如何破解和实现国家建设和社会发展所面临的主权独立、领土完整、经济发展和社会进步等领域的多重危机和发展主题,实际上从“洋务运动”、“戊戌变法”、“辛亥革命”以及新民主主义革命就已经展开了接力探索。但“1949年以前,中国的现代化尚未迈出多大的步伐,对准现代化目标的各种政策皆是短命的,且常常被认为是难以付诸实施的”(吉尔伯特·罗兹曼,2003)。究其根源,关键在于没有形成推进和实现现代化所需要的制度条件。1949年以后中国的现代化进程得以顺利展开并取得重大发展绩效,关键在于在中国共产党领导下选择和建立了社会主义基本政治经济制度,其中“最重要的,乃是全国统一在一个中央政府的领导下,该政府具有在全国范围内实施政策的权威。与此前连续50年的内乱外患相比,与可以追溯到18世纪末期的中央政府长期以来一直处于衰败过程之中的状况相比,人民中国的建立堪称是一个巨大的转变”(吉尔伯特·罗兹曼,2003)。中国在社会主义制度条件和中央政府统一领导下,运用国家全部力量集中社会资源,实现国家统一、领土完整并保持秩序稳定,通过国有经济大规模投资并充分利用劳动力资源实现引人注目的持续高速增长,以及通过大规模的社会改造形成强大的社会整合能力,为走向现代化的其他发展中国家和地区提供了很好的榜样和经验样本。

对于近代以来谋求实现中华民族伟大复兴的中国而言,在社会主义制度条件下推进现代化强国建设既是历史的选择也是客观的必然。这个判断既贯穿于新中国成立70年来我国探索建设社会主义现代化国家的历史进程,也同样适用于改革开放以来我国根据新的历史形势和发展要求开创中国特色社会主义道路40年的发展史。1949年以来建立社会主义制度作为实现现代化的基本制度条件,通过高度集中统一的计划经济体制建立完整的国民经济体系和初步实现社会主义工业化。1978年以来在坚持社会主义制度前提下开启市场化改革进程,通过发展社会主义市场经济进一步解放和发展社会生产力,实现社会主义中国的综合国力大幅度跃进和提升。同样都是围绕社会主义现代化国家建设这一发展主题采取的不同阶段上的发展策略和方式,同样都必然统一于中国共产党领导下谋求实现中华民族伟大复兴的根本要求和实践道路,二者之间既有历史继承和时代发展的不可割裂性,也具有相互贯通和共同目标的内在一致性。社会主义道路为现代化国家建设提供了制度条件,现代化建设的实践发展又成为坚持和巩固社会主义制度的重要保障,也就是邓小平同志(1994)所讲的“不搞现代化…我们的社会主义政治制度和经济制度就不能充分巩固,我们国家的安全就没有可靠的保障”。这种在推进现代化建设实践发展中形成的新的理论认识,意味着中国特色社会主义的实践和理论始终处于历史性的发展过程中,也要求中国特色社会主义道路和制度必须在实践发展中不断探索、优化和完善。这是因为,“随着现代化而产生的关键问题,乃是形成中的新社会结构处理这种持续变迁问题的能力;换言之,也就是持续发展的问题,即形成一种能够容纳持续变迁问题和要求的制度结构。正是这一点,构成现代化的中心课题和挑战”(S.N.艾森斯塔德,1988)。中国在社会主义现代化国家建设上已经取得了历史性成就和重大发展绩效,但仍然面临着现代化强国建设过程所要求的“能够容纳持续变迁问题和要求”制度结构优化和制度能力提升问题。在此意义上,邓小平同志(1993)指出的“恐怕再有三十年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”,以及习近平同志(2014)强调的“坚持把完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标”,实质上都是在强调中国特色社会主义制度体系完善和制度能力提升是现代化国家建设过程中一个长期的历史任务,必然具有中国特色社会主义现代化不同发展阶段上的实践特征和方向要求,新时代社会主义现代化强国建设也必然要求建立现代财政体系、提升财政制度能力和推进财政理论探索。在中国,财政与国家之间的关系因社会主义现代化强国建设需要,因特殊的现代化实现过程的需要,而具有自己的历史内涵和历史特征,研究中国财政发展不可能脱离这条历史主线。

(二)70年财政发展道路的一般性和特殊性

研究和探讨中国财政发展的规律既要遵循能够解释不同国家发展过程中财政功能、制度安排和政策工具所具有的一般性,也要根据新中国70年社会主义现代化国家建设中财政活动的实践性、阶段性,体现社会主义革命、建设、改革等不同时期财政实践发展及其理论演进的特殊性。抛弃财政建设的一般性而单纯强调所谓中国自己的财政学,或者忽视中国追求现代化国家建设进程中财政发展的实践特点而寻求按照西方财政学主流理论来臧否中国的财政实践和理论探索,都是失之偏颇的。在研究新中国财政70年发展的过程中,必须厘清哪些财政活动符合了财政的一般性原则,哪些财政实践真正体现了中国财政建设道路的独特性,才能真正形成立足中国财政建设历史实践的理论叙事话语体系。也只有在这种独特的财政理论叙事中关注和找到中国财政实践对于其他发展中国家和地区的典型意义和普遍价值,才有可能形成具有中国特色的财政理论或者真正做到对其他发展中国家和地区提供中国方案、作出中国贡献。从新中国70年走过的历史道路来看,财政建设发展的特殊性主要体现在以下方面:

一是财政发展道路必然受到初始目标和制度背景的根本约束。在社会主义制度条件下通过国家主导方式加快推进现代化建设,进而谋求实现中华民族伟大复兴,这一新中国财政建设的历史基点与西方国家在相对较长的历史时期内基于“内生型”因素或其他制度条件实现工业化和现代化在根本上是不同的。就中国现代化强国建设走过的历史道路而言,具有强烈国家主导特征的赶超型发展模式和实践路径,决定了国家在现代化过程中的特殊地位,也因此决定了财政作为国家工具的特殊作用。社会主义现代化强国建设这一历史主线始终贯穿于新中国70年来的财政活动、制度安排和政策方式之中,在革命、建设和改革等不同发展阶段上财政功能、范围、作用方式和政策手段等方面的具体差异,并未偏离这条历史主线,而是围绕这条历史主线在不同发展阶段上的不同体现。在这个较长的历史过程中,又由于社会主义制度与现代化建设之间形成的互为条件的关系,社会主义基本政治经济制度的特征和要求也必然体现和贯穿于财政实践活动、财政制度安排等整个过程和基本环节,这与西方国家在资本主义制度条件下的市场经济机制所生成的财政功能、财政体制和政策方式存在显著差异。

二是服从和服务于社会主义现代化建设的财政实践内容更加具有多重性和复杂性。新中国成立后的现代化国家建设并不是近代以来中国现代化道路的简单意义上的中继性传递,而是在“一穷二白”的薄弱基础上通过社会主义制度的确立才真正开始有效推进现代化建设。这不仅意味着中国实现社会主义现代化建设没有像西方国家那样相对较长的历史从容空间,从而必须在较短的时间内通过国家主导下的赶超型发展战略加快推进现代化进程,而且意味着在较为薄弱的基础和新的制度条件下必须尽快完成社会主义工业化、城市化以及大规模的社会改造,必须加快推进建设社会主义现代化国家所需要的相应制度体系、制度能力和社会共同心理等条件。这些都决定了财政本身所承担的职责使命远远超出推动经济增长、实现宏观经济稳定、利益再分配和实现社会公平等范畴,必须同时服务于这些一般性财政功能之外的推进工业化、城市化、社会进步以及制度发展等更加广泛的领域。在改革开放以来推进社会主义市场经济建设的新的历史时期,财政实践活动也并非简单的局限于一般市场经济所要求的政府与市场关系框架内的财政功能和范围,而是还承担着培育市场经济发展、推进政府管理体制改革、兜底体制转轨的改革成本和推进社会主义民主政治建设等广泛职责。这些在所谓一般市场经济条件下看不到的、更加多重和复杂的财政功能和实践活动,是由社会主义现代化国家建设的根本目标,以及根据这一根本目标在不同发展阶段上的国家战略和发展策略所决定的。

三是新中国财政发展的实践路径具有鲜明的阶段性和探索性特征。新中国成立70年来每一个历史阶段上现代化建设的方向、目标和侧重点,从根本上决定着财政建设的实践路径。社会主义革命时期,邓小平同志在1954年就指出财政建设要发挥对实现和推进社会主义革命的保障作用,“党在过渡时期的总路线就是要建立一个伟大的社会主义国家,财政要保证这一点”(财政部,2002)。社会主义建设时期,中央政府通过统一全国财政经济工作,为迅速实现从落后的农业国向强大的工业国转变,建立以高度集中的计划经济体制和政府管理体制等为标志的、具有强大整合能力的国家制度奠定了重要基础。进入改革开放新的历史时期,财政通过预算、税收、国债、补贴等各种政策手段,优化资源配置,为开创和形成中国特色社会主义新局面和社会主义现代化国家建设奠定了重要基础。在确立和推进社会主义市场经济发展的过程中,财政通过政策调适和体制机制改革,牵动和引致重大经济改革措施,为持续推进社会主义市场经济发展,充分发挥市场机制在资源配置中的作用,形成统一的市场经济秩序提供了重要保障。从社会主义革命时期财政整合集中社会资源确立强大的财政汲取能力和国家制度能力,到社会主义建设时期财政作为国家强力推进工业化和现代化的制度工具,从计划经济体制下汲取和配置资源的主要手段,到社会主义改革时期根据市场化改革和社会主义市场经济推进要求不断调整财政体制机制,引导和推动市场经济发展壮大,形成有效解放和发展社会生产力的制度激励条件,财政建设发展的实践路径和作用方式始终处于不断发展和动态调整之中。

(三)历史逻辑视角下的财政基本问题

在社会主义制度条件下加快推进现代化强国建设,财政必须始终服从和服务于这条历史主线,始终符合和反映新中国财政建设道路的一般性特征和特殊实践过程。按照这一历史逻辑,通过辨析和澄清在某些财政基本问题认识上的模糊和偏差,有助于为分析和评价新中国70年财政实践与理论进展建立准确定位和统一逻辑。

财政活动在本质上究竟具有经济属性还是政治属性?这本不应该成为一个真正值得探讨和澄清的财政问题。因为财政作为汲取、管理和配置社会资源以奠定国家活动基础和实现国家目标的社会共同现象,既由于主要围绕经济资源的汲取、管理和配置而构成一种公共经济活动,又因这种公共经济活动的主体必然是国家、也必然根据国家的意图和目标来展开从而具有显著的政治性质。但关于财政的双重属性及其引发的财政学科定位等问题的确又成为近年来一个具有较多争议的话题(陈共,2015;高培勇,2015;安体富,2016;王国清,2017)。事实上,这个问题真正的核心是:在中国历史和实践的语境下,这个理论问题究竟体现和反映着财政发展过程中什么样的实践关系和问题?历史的看,西方主流财政学将国家、制度和政治过程当做理论分析的常量从而聚焦财政在公共资源配置、提高资源配置效率、维护宏观经济稳定以及再分配公平等问题。基本符合西方国家从以资源配置最大化为起点到强调市场调节的基础性作用,再由市场失灵的认识和确认到政府应该发挥对市场的补充性作用,再由政府失灵到强化市场作用的历史过程,在此过程中也因主要关注财政的资源配置等经济功能而出现“价值祛除”等淡化财政政治属性或国家作用的观点。在我国,随着改革开放后市场化改革取向以及社会主义市场经济的深入推进,更加注重发挥财政对调节经济等政策手段和经济功能,进而在市场经济建设过程中更加突出财政作为国家培育市场机制、按照市场经济要求提供公共服务和公共产品,从而也在不断的弱化原有高度集中的计划经济体制下财政的过度政治化功能,也自然使得财政的经济属性和政治属性走向一定程度上的分离。但需要关注的是,西方主流财政学关于政府与市场关系框架内的财政功能定位,与我国社会主义市场经济建立和发展过程中强调更加发挥财政的资源配置等经济功能,是否意味着国家在财政发挥经济作用过程中的“离场”?改革开放以来更加凸显的财政资源配置的功能是否意味着中西方关于财政属性的实践发展和理论认识已经实现了某种意义上的“殊途同归”?这个问题的正确回答应该是:在我国,财政活动同时具有经济属性和政治属性的一般实践本质并没有变化,但1949年以后政治经济高度统合背景下财政实践路径是高度政治性的,财政本身所具有的经济属性在很大程度上是被融入或者消解于政治属性之中的。而改革开放以后逐步淡化和消解过去高度政治性的财政功能,其实并不意味着财政政治属性的消退或者弱化。从新中国70年财政发展的历史和实践过程来看,财政活动始终是围绕着建设社会主义现代化国家这一根本政治目标,以及这一根本政治目标在不同发展阶段上的建设要求而展开的。因此,突出财政活动的政治本质实际上是在强调必须围绕国家的主体地位认识财政建设的实践过程。

与此相关联的一个实践问题是:政府作为国家意志的主要代表和重要权力载体,在决定财政实践发展、制度安排等方面,与国家作为财政活动的主体似乎也是可以等同的,单纯强调财政的国家主体性或者政府的主体性似乎也没有更强的必要性。这个问题在中国语境下之所以存在并且仍然值得讨论,其根源也是实践上的特殊性。一方面,从新中国70年来在建设和改革等两个不同历史时期政府在财政资源配置的功能范围、作用方式和体制机制的较大历史差异来看,只有从中国追求建设社会主义现代化强国这个根本目标角度,才有可能形成“两个不能否定”的历史认识和统一逻辑,同时避免形成“计划经济财政学”、“市场经济财政学”或“国家治理财政学”等碎片化逻辑和阶段性认识。另一方面,在改革开放40年进程中以市场化改革为主要方向的经济体制改革中,财政实践发挥的牵动改革、推进增长、培育市场、保障民生、服务民主和政治发展等广泛作用领域,似乎并不符合单纯从一般市场经济条件下政府与市场关系框架内推导出的财政功能定位,但这的确是改革开放40年来财政走过的道路且恰恰是改革取得巨大发展成就的重要因素。因而只有超越单纯的政府与市场关系框架,从国家的财政主体地位出发才有可能正确认识和评价财政建设发展的历史贡献。在更深层次上,社会主义市场经济本质要求是实现社会主义制度与一般市场机制的有机统一,不仅要求充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,通过市场机制作用解放和发展社会生产力,更加要求有效发挥政府作用,通过宏观调控使市场经济发展始终服务于社会主义强国建设。在一般市场经济条件下确定财政功能的分析框架内,政府与市场的关系是平行的、并列的,不仅可能难以解释和包含我国改革开放过程中财政活动实际上并不仅仅是弥补市场失灵而是引领和推动市场发展的实践过程,同时也很难涵盖财政作为国家重要工具所发挥的保障中央政府权威和国家整合、有效协调不同利益诉求、保障改革过程中自然分化的社会利益能够始终围绕国家的根本目标而共同发展等广泛实践内涵。

1978年的改革开放开辟了社会主义制度条件下市场化改革的新路径,与此相适应,我国在上世纪90年代确立了社会主义公共财政的财政改革方向。在改革开放40年实践经验和新时代现代化强国建设目标背景下,党的十九大进一步提出加快建立现代财政制度的重要目标。那么,现代财政和公共财政是现代化强国建设不同历史阶段上两种互不相关的改革方向,还是在理论形态和实践发展中存在着内在的逻辑关联?从历史生成角度看,所谓公共财政是在近现代西方国家建设和市场经济发展过程中形成的财政制度实践和特定理论形态。在西方近代国家形成和建构的历史经验中,早期国家近代税收和财政制度建立最初只是为了满足军事需求而建立的国家财政支付手段,但税收制度不仅促进了近代国家的形成和发展,而且影响甚至决定着国家制度的演进方向(凯特·纳什、阿兰·斯科特,2007)。随着19世纪后期开始的议会民主制度改革和20世纪公民权利历史性的扩展,西方国家也逐步确立了财政支出公共化原则。同时并行的资本主义体系向全球扩张和自由市场经济发展过程中公共财政的实践,也使得这种基于西方国家历史发展经验的公共财政理念具有了某种意义上普遍性内涵。历史的看,这种公共财政实践的形成与现代财政的观念是彼此联系的,从资源汲取方式促进近代国家和公共财政的形成,再到财政资源汲取和分配成为国家满足公共需求的制度手段,这种历史性的变化对于现代国家的财政制度建设和发展越来越具有关键意义:即税收、财政和预算等制度不仅越来越本质性地与现代国家的整体制度安排紧密联系在一起,财政自身的发展变化也必须在国家整体性制度框架内展开,并按照国家整体制度框架的发展和演进方向进行适应性调整和变迁。

公共财政制度的历史性形成不断推动现代国家的发展,现代国家的成长同时也在不断推动现代财政制度的形成。这种基于西方财政制度发展和国家建设经验的一般性理论形态,同样必须结合中国改革开放的实践过程和制度背景予以创造性转换和认识。在市场化改革中提出的社会主义公共财政既应该具有一般国家公共财政实践的普遍性特征,也应该体现中国社会主义市场经济建设的基本制度背景和具体发展要求。一方面,既然要在社会主义制度条件下推进市场化改革和发展市场经济,财政就必然要在政府与市场关系框架内承担弥补市场失灵、提供公共产品、维护宏观经济稳定和推进社会公平等功能。但另一方面,改革开放以来的市场化改革和社会主义市场经济建设又与建基于西方国家私有制经济基础和市场经济发展经验之上的公共财政存在本质不同。社会主义坚持公有制条件下的市场经济和公共财政建设,尽管也具有从利用国家自有财力推进改革和发展,到承认和鼓励私有经济发展并日益在税收制度上实现财政汲取来源的多样化和多元化,但这种税收制度的公共性显然与西方意义上的税收公共性存在本质上的不同,因为国家的自有财力本身也是公共性质的。在制度形式上,西方财政支出的公共性只有通过财政制度本身的民主化也就是在财政来源和财政支出之间确立民主制度的连接才能够得以实现。我国建设社会主义公共财政的制度安排和实现机制,显然不是通过诸如政党竞争、议会控制、利益集团等制度机制,通过调和多元分立甚至相互冲突的不同社会利益诉求等形式上的公共性而形成和实现的,而是在中国共产党的领导下广泛吸纳人民群众共同参与财政决策过程等人民民主途径得以实现的。不惟如此,从公共财政本质上与民主政治发展联系角度来看,社会主义现代化强国建设是一个历史的长期过程,不断推进和完善社会主义民主政治发展也是一个发展过程,这就根本性地决定了公共财政建设本身必须从发展的角度来加以认识。就现代财政内在的规定性而言,实际上也是强调财政建设的过程性,“现代化过程是一个传统性不断削弱和现代性不断增强的过程”(西里尔·E·布莱克,1996)。因此,公共财政和现代财政之间实际上并不存在所谓的替代关系,而是体现了财政建设本身始终服从和服务社会主义现代化强国建设的历史特征和发展取向。

三、发展和改革:70年财政发展的实践逻辑

中国“后发”走上现代化道路的特殊历史过程和谋求民族复兴的强烈取向,在社会主义制度条件下采取赶超型发展战略加快推进现代化强国建设,决定和形成了国家强有力主导和控制的基本制度和实践特征。这一历史逻辑决定了新中国70年财政发展的实践逻辑,也是观察和判断40年中国财政改革实践特征的基本线索。以这种视角展开研究时,我们发现国家在有计划有步骤实施现代化强国建设的过程中,财政实践始终围绕发展和改革——现代化强国建设的中心问题展开。在计划经济体制下,财政是国家筹集资金、集中建设以迅速推进工业化的重要工具。改革开放后,国家逐步确立以改革释放发展动力、以市场经济体制推进现代化建设的目标,财政是国家推进改革、实现发展的重要工具。我们发现代表国家意志的中央政府在财政实践中具有决定性作用,观察中央政府如何将发展改革任务与发挥财政作用结合起来,是理解财政实践的关键。进一步我们还发现,由于改革与发展都不可能一蹴而就,财政必须要在这一长过程中以特殊的制度安排使改革与发展得以持续地朝着正确的方向前进,这种制度安排的核心是必须体现国家意志,即有利于现代化强国建设目标的实现。我们将这种特殊的财政制度安排定义为市场取向的包容性财政。

(一)体制和机制:财政建设和改革的核心问题

在始终围绕社会主义现代化国家建设这个主线、始终坚持国家在财政活动中的主体地位基础上,财政体制调整和财政机制优化构成我们观察和思考新中国70年财政实践发展的基本线索。“现代化的‘后起之秀’必须既要善于利用不寻常的集中手段,又要善于利用各个层次上的权力和资源分配平衡”(吉尔伯特·罗兹曼,2003)。在我国,财政体制主要是政府间的财政权力结构安排,核心是权责配置,主要是中央政府与地方政府以及省级以下上下级政府的财政事权、财权和支出责任的结构性关系。财政机制主要是政府间的财政运行方式,核心是有效激励,主要是中央政府与地方政府以及省级以下上下级政府的财力配置、转移支付等政策性安排。合理构建和充分利用以权力结构为核心的财政体制机制,以有效发挥财政集中资源和平衡分配的功能,更好服务于中国社会主义现代化建设的实践和发展需要,是70年财政建设实践一个非常重要的经验特征。在改革开放前和改革开放后两个不同的历史时期,根据社会主义现代化国家建设的阶段性目标和发展需要,财政体制调整和运行机制优化又存在着显著差异。

在计划经济体制下加快推进社会主义工业化和现代化,是新中国成立伊始现代化建设的历史背景。计划经济之所以会成为1949年以来现代化建设的体制安排,主要取决于谋求加快实现社会主义工业化、现代化的国家战略需求和相对薄弱的历史基础、相对匮乏的资源条件之间的矛盾状况:一方面需要为社会主义工业化和现代化创造必要制度条件和集中社会主要资源,另一方面又面临相对落后的国民经济体系和相对匮乏的资源条件。两者之间的突出矛盾要求建设强大的国家财政汲取能力和资源整合能力,将资源集中投放于工业化和现代化建设,必然要求建立高度集中的政府管理体制和计划经济体制,在财政体制安排上建立以中央政府主导下的高度集中、统收统支的财政管理体制。历史地看,这种高度集中、统收统支的财政管理体制在当时条件下有参照苏联计划经济模式的影响,但主要是因为满足了我国集中力量迅速推进社会主义工业化和现代化建设的历史需要。尽管在随后的30年间对中央与地方的财政体制进行过多次调整,以求摆脱过度集中体制导致的种种弊端,发挥地方政府的积极性和自主性,但并未根本改变这种财政体制的总体特征:一是总体上中央政府始终处于强势和主导地位,对地方财政自主性的保障和发挥必须以优先保障中央政府的需要为前提;二是在政府高度集中的配置资源模式下,每一个地方政府在其辖区内几乎又是一个小型的“中央政府”,对辖区内全部资源进行控制和统一配置;三是在全能型政府从而也是全能型财政的管理模式下,财政调整更多的着眼中央与地方之间在财力配置和财政管理权限方面等体制关系,对于运行机制的优化改进还未引起更多重视。

在市场化进程中谋求实现社会主义现代化国家建设,是中国改革开放40年新的历史出发点。在深刻总结过去现代化建设历史经验的基础上进一步深化对社会主义的本质认识,进一步明确解放和发展社会生产力是社会主义的本质要求,计划经济和市场经济同样只是实现社会主义现代化建设的手段,为形成和开辟新的历史时期中国特色社会主义奠定了认知基础。在当时的历史条件下,从计划经济向市场经济的体制转轨和财政改革实践具有实践导向的试验和过渡性质。在“双轨制”阶段,财政体制改革的方向是“分灶吃饭”的财政包干制,主要是为了解决过去计划经济体制高度集中尤其是中央政府管得过多过死所造成的僵化状况,通过赋予地方政府更多财政自主权并强调地方财政责、权、利相结合,使地方财政具有一定程度的独立性、自主性和灵活性,从客观上看也适应了计划经济和市场经济双重体制间相互渗透、此消彼长的客观要求。但由于这种中央和地方财政之间的利益分配关系缺乏约束性、稳定性和法治保障,因而并不是一种规范化的财政体制。随之而来的问题是:财政包干体制下地方为获取财政利益最大化而采取“地方保护”等行为阻碍统一市场形成,导致“两个比重”下降、中央财力不足、调控能力下降的严峻局面。为了应对这些矛盾和问题,1994年实施“分税制”改革,主要方向和初衷是建立适应市场经济发展要求和保障中央政府宏观调控能力的财政体制。在推进和深化分税制改革的实践过程中,针对地方财力占比总体下降、地方政府财政压力逐级增大而导致的“土地财政”“乱摊派、乱收费”、预算外收入过高等问题,又先后推进了转移支付制度、规范财政管理、建立全口径预算和硬化预算约束等多项财政改革措施。尽管在推进社会主义市场经济建设过程中,财政仍然存在这样或那样的历史遗留问题和现实矛盾,但应该也必须承认的是,这就是改革开放40年来财政建设和改革走过的实践道路。在这条实践道路上,财政始终围绕服务社会主义现代化国家建设这个根本目标,根据不同发展阶段上的条件和矛盾变化进行体制机制改革,以自身的改革牵动和推进整体改革,以市场化改革所产生的效率、释放的活力推动经济持续增长,大大加速了现代化强国建设的步伐。这种在改革探索过程中积累和形成的经验性特征,为进一步从财政制度安排上分析和认识40年改革成功的根源奠定了实践基础。

(二)发现中央政府:关于增长和改革的财政新解释

改革开放40年来中国社会主义现代化建设取得了巨大成就,这种成就是以经济高速增长和改革持续推进为基础和支撑的。改革实践所引发的理论思考是:谁在依据什么原则主导着这场制度变革?什么样的制度安排能够同时实现40年的持续增长和改革的持续深化?财政制度在这种制度安排中居于什么样的地位,财政是通过怎样的连续的制度变革推动了增长和改革,使财政实践过程遵循了财政历史逻辑的要求?

已有研究认为,在中国40年改革过程中,以财政分权为动力的地方政府竞争在推进和支撑经济高速增长和持续发展中扮演了非常重要的角色,地方政府“那种寻求一切可能的来源进行投资、推动地方经济的发展的热情在世界范围内也是罕见的”(周黎安,2007)。按照本文提出的历史逻辑评价这一观点需要思考和回答的问题是:地方政府获得财政激励从而能够成为经济持续增长的基础性动力,需要什么样的制度条件?我们认为,激励地方政府追求经济增长的制度安排需要满足三个基本条件:一是地方政府将经济增长作为核心目标;二是地方政府具有持续追求这一目标的强烈动机,并能够持续获得实现这一目标的经济手段;三是在赋予地方政府有效激励、鼓励地方竞争的同时,始终能够有效驾驭和规范地方政府行为,使之按照国家设定的市场化道路和发展目标努力。对于第一个条件,改革开放以来中央政府确定了“以经济建设为中心”的基本路线,中国的特定国情和制度条件为地方政府贯彻落实这一路线提供了政治保障。即便市场化改革过程中中央政府采取更大力度和更广领域的下放权力措施,但权力下放的程度、步骤和方式都是由中央政府决定和主导的。在更深层次上,中央政府和地方政府都是政府整体的组成部分,出于共同合法性基础的考虑(刘长喜等,2014),地方政府也必须在执政党的领导下按照中央政府所确定的改革路线开展行动。对于第二个条件而言,已有文献从地方政府所获得经济激励和政治激励两个维度展开研究。持经济激励观点的学者(Montinola and Weingast,1995)认为财政收入作为一种相容性集体利益,可能成为地方政府的激励机制。持政治激励观点的学者(周黎安,2007)认为地方政府官员的政治晋升激励比财政激励更为根本和关键。在满足第一个条件的提前下,无论是政治激励还是经济激励其最终都表现为地方政府对经济政绩的追逐与竞争,而实现经济政绩的重要手段是地方政府对自主财力增长的追求,地方官员以掌控更多自主财力作为实现经济发展和政治晋升的重要手段。需要强调的是:无论经济激励所强调的地方政府获得自主财力的激励,还是政治激励所强调的官员通过发展政绩获得政治晋升的动机,都需要进一步探讨地方获得财政自主性或官员谋求政治晋升的一个更为关键的条件:中央政府在整个制度设计中扮演何种角色和发挥何种作用。事实上,无论是改革进程中财政分权化的政治决策,还是对地方政府官员提出政绩考核要求,中央政府显然都是整个制度安排中更加关键的因素。已有的学术研究没有能够把中央政府行为这个重要变量包含进去,即我们所提出的地方政府竞争得以可能的第三个条件:在赋予地方政府竞争手段、有效激励地方政府竞争的同时,能够有效驾驭地方政府行为并使之沿着符合市场化道路和国家战略方向做出努力,避免出现改革过程中地方分离或分利化趋势,在制度上的保障条件是什么?地方政府之间的竞争谋求和实现持续经济增长,在实现增长的同时还能够持续推进市场化改革深化,这显然不是地方政府竞争本身能够自动实现的,地方政府的竞争行为似乎更应是特定制度安排所导致的结果。那么这种制度设计的主导者是谁呢?我们认为:一个能够代表国家权威、始终坚持在市场化取向下谋求实现现代化国家建设战略目标的中央政府的存在是不可或缺的关键制度条件。正是中央政府体现了财政与国家关系中最本质的联系,体现了财政作为国家工具在服从和服务于社会主义现代化建设上的作用机理。只有通过这一新的视角,我们才能全面认识和评价财政在改革发展中的真正作用。从40年改革开放和财政建设实践来看,可以发现中央政府在提供财政制度激励、保障市场化方向和服务现代化建设等方面都发挥着关键作用。其关键作用主要体现在:

第一,基于改革的试验、探索和过程性质,中央政府能够在坚持现代化强国建设总体战略下,允许一定程度的财政制度不规范、不统一、不完善,给予地方政府较大的制度弹性空间,从而构成对地方政府的基本激励。财政分权引致地方政府扩张冲动,分权改革使地方政府获得一定的自主权,也因而获得了实现冲动的手段。在财政分权后,中央与地方相互制衡的关系使得地方政府并不仅仅是单纯的政策接受者,还具有一定的利益诉求权。由于地方政府在市场信息与资源信息掌握上比中央政府有优势,中央政府在制定政策时一般会为地方预留余地,使地方政府拥有在辖区内调控和配置资源的权力(吕炜、刘晨晖,2010)。同时,针对改革不同阶段财政体制存在着的不完善,中央政府并不急于填补制度上的漏洞与缺陷,而是在一定程度上容忍地方政府藉此扩张自身冲动、获取自主财力,通过制度创新试验完成中央下达的任务。在这种“预算软约束”的制度环境下,地方政府可能具有机会主义倾向,可能为自身利益考虑而实施短期化行为,但这些行为只要有利于推动经济较快发展大多会在一个时期得到中央政府的默许。当这些不规范行为产生的负面影响超出中央政府的财政容忍限度,中央就会及时制止,通过财政体制改革予以约束或规范。第二,在中央政府必要的财政宽容限度内,地方政府能够获得实现冲动的手段,包括一些不规范的财政手段。在以经济增长为主要指标的政绩考核方式下,地方政府往往具有较强的财政支出动机,追求辖区内更高的经济增速和财政收入,这构成了地方政府的扩张冲动。地方政府可能利用体制的灰色地带寻找冲动的实现途径,但只要不触及中央政府的容忍底线,地方政府就始终能够通过不规范的财政手段来谋取更大收益。在改革过程中,中央政府不断通过财政体制改革加强对地方政府的规范,逐步将财权上收,而地方政府也在新的体制约束下相应改变自身的运作模式、调整实现冲动的手段。比如相继出现的兴办乡镇企业、经营土地、经营城市或者融资平台,但不管其手段如何变化,越来越按照市场化方式寻求自身最大化收益是个客观趋势。第三,当不规范手段产生的负面影响超出容忍限度时,中央政府及时出面进行约束,引导地方政府行为逐步规范化与市场化,从而使地方政府实现增长的方式越来越符合市场化改革的要求。地方政府在扩张自主财力的过程中,通过各种手段在财政与市场之间重新配置资源,降低交易成本和市场门槛,推动经济增长和市场竞争,从而支持和增强了市场有效性(何晓星,2005),也进一步激发了改革各阶段中的市场活力,成为推动经济结构与体制转型的重要力量。在这个过程中,中央政府对地方政府不规范财政行为的有条件容忍、地方政府谋求自主财力的强烈动机与经济发展进程、市场体制进程是相互激发、相互促生的。

在以中央政府为主导的改革过程与发展路径下,财政体制及其调整变革成为中央政府调控央地关系、引导地方政府行为、实现增长与改革目标的重要手段。财政体制机制也因此始终处于不断变化和调整过程中,财政体制关系、财政运行机制和政府财政行为逐步完善。这不仅构成我们分析财政体制调整、考察地方政府行为变化、推动市场化改革发展的重要逻辑线索,也有助于进一步总结和形成对财政建设实践特征的理解和认识。

(三)市场取向的包容性财政:40年财政改革的实践特征

发现和研究中央政府在财政实践中的重要作用,其意义有五:一是认识财政作为国家治理工具在改革过程中的作用和实现方式;二是突破已有的简单以地方政府竞争解释中国经济增长的局限;三是尝试在央地关系间建立一个完整的、动态的财政制度分析框架;四是尝试以这个制度分析框架来解释中国的改革为什么能够朝着市场经济体制持续逼近?中国的经济增长为什么具有持续的体制性动力?五是对改革过程中不同阶段出现的财政不规范行为有一个客观的评价。

一般而言,中央政府与地方政府之间的财政博弈始终是存在的。在40年改革进程中,这种博弈关系的实践形式表现为“中央政府财政容忍—地方政府财政自主”的非正式制度安排。其中,中央政府财政容忍是指中央政府对地方政府从规范性财政收入以外获取收入的有条件容忍,地方政府财政自主是指地方政府对自主可控财力的追逐与渴求。从地方政府而言,自主财力始终是地方政府追求的重要资源,从早期的预算外收入到后期的土地财政以及地方融资平台等等,都是实现地方政府自主财力增长的重要方式,也是引致地方政府间财政竞争的重要手段。从中央政府而言,对这种非规范的财力增长始终保持着一定程度的容忍,一方面默许地方政府在制度以外,通过或行政、或市场的手段获取自主财力,从而鼓励形成地方政府追求市场化和经济增长的体制动力;另一方面也密切关注这种自主财力扩张所带来的负面影响和风险,并通过阶段性规范和修正地方获取自主财力的方式,逐步实现地方政府行为的市场化和规范化,进而持续推进市场化改革和经济增长,以最终实现社会主义现代化建设和民族复兴的战略目标。这种“中央政府财政容忍—地方政府财政自主”的非正式制度安排是揭示中国改革与增长的重要制度基础,刻画中央政府改革决策与地方政府财政行为的重要线索。中央政府财政容忍与地方政府财政自主相对应,构成了我们称之为市场取向的包容性财政框架的基本体系以及具有中国特色的央地财政关系和财政激励体系。这种包容性财政制度安排是中国通过鼓励地方政府开展竞争而能够最终实现经济改革与发展持续进行的重要内在驱动力量,也构成了中国特色财政改革发展的重要实践特征。概括起来,这种实践特征主要体现为:

一是包容性财政为地方政府竞争提供了制度弹性空间,使地方政府竞争得以持续开展。改革开放以来,中央政府的放权让利赋予了地方政府经济自由权,放权让利的核心是财政权利的下放。中央政府所释放的权和利,既包括改革初始时既有存量权和利的重新分配,更涵盖了改革过程中地方发展经济获得的增量的权和利,这些新增的权和利大多是在计划体制下通过要素的市场化过程产生的,是地方政府对所掌控资源进行开发和利用的权利。从实践上看,由于规范收入范围内可供地方政府竞争的空间非常有限,主要用于公共服务、行政运转等非经济领域,而基础设施建设、公共投资等经济性支出则更多依靠预算外或制度外财力,比如土地财政、融资平台等,也就是中央政府在规范制度外容忍地方政府实施的非规范性财政活动。中央政府在规范制度外对地方政府非规范财政活动的容忍,恰恰赋予了地方政府开展竞争的制度条件,没有这种财政容忍的空间也就没有了地方政府为开展经济竞争而在手段和方式上的积极创新。因此,包容性财政框架的最核心特征就是中央政府赋予了地方政府充分开展竞争的制度弹性空间,在规范预算收支活动以外的模糊地带,中央政府允许地方政府实施规范财政制度之外的财政活动,从而使地方政府的经济激励和政治激励得到更丰富的实现手段和方式。

二是包容性财政框架下中央政府通过对特定行为容忍边界的掌控,兼顾了地方活力与中央驾驭能力的统一,保障了中国整体市场化改革进程的稳步推进。中央政府财政容忍赋予了地方政府规范制度之外的自主经济权利,从而形成了地方政府具有更高自主权的财政支配权利。但当中央政府赋予地方政府这种利用自身资源开拓制度外收益的权利失控或带来系统风险时,中央政府也必然会对其进行限制和规范,这表明中央政府财政容忍存在边界。这种容忍边界是中央政府根据地方政府谋取自主财力的方式和程度来判断和掌控的,其核心标准是经济总体的平稳运行和市场化改革道路的进展。由于中央政府财政容忍边界的存在,中央政府会对超出限度的地方自主财政行为采取或取缔或规范的方式进行约束,从而不断扩大规范制度范围内的财政边界,以保障经济平稳运行和市场化改革推进。这种约束和规范本身就是中国市场化改革的重要内容和实施方式,无论是分税制改革、取消各种乱收费、还是将土地财政纳入基金管理等行为都是中央政府对地方政府行为的规范,也是中国市场化改革的重要内容。

三是包容性财政刻画了市场化改革进程中动态调整的制度特征,能够揭示改革进程中央地财政关系调整和央地政府行为选择的内在逻辑。在包容性财政框架中,地方政府在中央政府容忍的财政边界内,有动力发掘和拓展非市场领域中的资源,通过市场化的方式将其变现为自主财力,比如对土地资源的变现以及行政收费权的使用等等。地方政府选择实现自主财力增长的方式与市场化改革进程所处的阶段是紧密相关的。在市场发展程度较低的改革初期,地方政府更多采用将所属国有或乡镇企业利润或行政收费作为政府自主财力的渠道。随着市场化程度不断推进,地方政府所掌控的资源中可参与市场交换的部分越来越多,土地财政随之成为地方政府财力增长的主要方式。进一步随着金融市场的发展,地方政府可以通过土地质押、公私合营(PPP)方式从资本市场撬动更大份额的自主财力。这种地方政府实现自主财力增长方式的变化过程与市场化改革进程紧密相关,取决于地方政府掌控资源可参与市场交换的程度和方式。这些变化并不违背两者之间的基本逻辑,只是市场化程度变化下的不同表现形式而已。地方政府要想保障扩张自主财力的冲动始终得以实现,就必须根据外部形势与政策变化去寻求适应中央政府财政容忍的新手段,根据自身资源情况和市场匹配程度,积极选择最有效的自主财力的实现方式。

包容性财政所揭示的,是如何从改革和发展的角度理解我国财政实践的过程特征。在这个较长的历史过程中,不同发展阶段上财政建设所面临的问题、矛盾以及改革重点问题和突破方向各有不同,这就决定了财政实践必然是动态发展的,从而也意味着前一阶段财政实践的某些措施,在后一阶段看来可能是不规范的、甚至是不合理的,更不符合一般市场经济体制下的实践安排,但这恰恰是40年改革发展过程中财政实践所呈现出来的客观过程。社会主义市场经济体制建设的关键问题是在体制渐进变革的长过程中,如何在经济不衰退、不停滞甚至还要持续增长的前提下,不断推进体制的变革。并使体制变革不断产生正面激励效果进一步推动经济增长,使增长的收益有助于进一步推进改革。包容性财政视角下中央政府和地方政府之间的博弈,既是中国渐进性改革得以持续进行的重要制度逻辑,也蕴含着从财政角度观察和解释过去40年改革和发展的实践逻辑。

四、特殊与一般:70年财政发展的理论逻辑

基于新中国70年财政发展的历史逻辑和实践过程,如何认识财政理论发展的内在逻辑,如何理解当前关于财政理论的争鸣?我们认为70年财政理论发展的核心,是在服从和服务于社会主义现代化强国建设过程中对财政本质和基本职能的界定,其具体内容和过程表现为财政作为工具和手段,对其与实现现代化的基本制度、基本体制和其他手段之间关系的认识。从改革开放前探索社会主义建设过程中更多关注社会主义制度的国际经验和一般特征,到改革开放后提出和探索中国特色社会主义道路,进而在经济建设方面提出和建立社会主义市场经济体制。中国特色的内涵是什么?“社会主义+市场经济”在财政制度上应如何实践?无疑都成为不同阶段财政理论争鸣和探索的热点和焦点问题。面对不断发展的实践,在财政的一般性和特殊性之间反复思考,使中国的财政理论建设具有极大的丰富性和包容性。

(一)“国家分配论”:在何种意义上过时和被误读?

就其在计划经济条件下占据的主流地位和持续的历史影响力而言,20世纪50、60年代到80年代的“国家分配论”无疑是其中最具代表性的。就当下而言,无论断言“国家分配论”已经过时,还是提出在新的历史条件下摒弃传统的“国家分配论”而代之以“新国家分配论”(杨良初,2019),实际上恰恰证明这一理论仍然具有深刻的现实价值。那么“国家分配论”在何种意义上被认为已经过时,又在何种意义上还包含现实的适用性,从而在重新评价的过程中可能存在某种程度的被误读?显然是一个值得思考和研究的问题。

“国家分配论”何以能够在计划经济条件下成为占据主流地位的财政理论并能够维系持续的影响力?就1949年新中国成立并选择在社会主义制度下进行现代化国家建设的历史状况而言,苏联中央集权式的计划经济体制模式及财政理论的影响是毋庸置疑的。尽管如此,国家分配论之所以成为当时主流的财政学理论主要还是适应和契合了当时业已确立的高度集中的计划经济体制,以及国家通过计划经济安排社会生产进而加速推进社会主义工业化的历史实践。计划经济体制下,财政作为落实政府计划的指令性工具,在体制上表现为统收统支、高度集中的特征,财政收入的主要形式是公有制企业上缴的利润,财政支出主要用于国家基本经济建设和国有企业经营活动。“国家分配论”的历史地位和影响之所以得以形成,主要是因为它能够解释和适应那个历史发展阶段上的经济体制实践和财政运行特征,能够较好地论证采取和坚持计划经济体制的必然性。

从历史的角度看,无论是强调在国家主体性意义上重新认识“国家分配论”的当代意义,还是坚持以马克思主义政治经济学而非西方经济学为前提去思考财政与国家的本质关系,都必须回归到财政始终作为中国实现现代化强国目标的重要基础和制度工具这个本源问题上来予以认识。实际上,“国家分配论”改革开放后受到的诸多质疑和挑战,一方面来自于现代化国家建设伴随时代发展的实践要求,比如计划经济的失效、市场化改革的启动和展开,另一方面来自于社会主义市场经济建设过程中关于调整政府和市场关系的实践要求。但所有这些质疑和挑战以及后来“社会共同需要论”、“公共财政论”的产生和发展,有没有改变中国始终追求社会主义现代化、追求社会主义制度条件下将财政作为实现现代化的重要基础和手段?还是说根据发展和实践的需要只是变换了财政这种重要基础和手段的形式、机制和方式?从现代化强国建设这条历史主线看来,前者始终没有变,变化的只是后者。按照这一认识,强调加强中国特色社会主义财政学的理论基础建设,或者强调中国特色社会主义财政理论所具有的普遍价值,都必须首先承认任何财政理论的一般性都只能是从财政实践的特殊性或者具体性解释中产生的。与此同时也必须承认的是,任何实践的特殊性或具体性也都只能是历史性的,只有从这种一般性和特殊性、历史性和实践性相统一的角度出发,才能够从根本上解释在我国不同历史发展阶段上关于财政本质、财政功能、财政制度的理论观点何以具有显著的差异性。也只有从历史和实践的角度才会发现、也应该承认识不同历史发展阶段上理论观点之间的显著差异具有现实的合理性,才会发现、也应该承认财政实践和理论本身都处于发展过程之中。只有这样,我们才能够理解为什么中国财政理论基础要强调国家的主体性,为什么中国财政理论基础始终处于发展之中,为什么中国财政理论会具有如此强烈的独特性。才能够理解基于中国财政改革历史和实践的理论建设,尽管可能与主流财政学理论在很多地方不符,但必须也只能呈现出我们所看到的理论样式。

(二)“社会共同需要论”:如何认识中国特殊道路的一般性理论基础?

如果祛除“国家分配论”和计划经济体制之间的历史共生关系,按照“计划和市场都只是社会主义的手段”的认识,“国家分配论”在财政和国家的一般关系上、在财政作为国家实现其职能的重要工具等观点是否也已经过时了呢?进而,是否有可能形成一种超越某种特定历史时期和特定经济体制的更具普遍解释性的财政理论形态呢?怎样才能在更深层上形成能够涵盖不同国家、不同历史发展阶段财政实践的普遍性财政基础理论呢?

何振一(2012)认为,一个完整的财政学科理论体系是由财政一般理论体系、财政特殊理论体系、财政管理理论及方法论等三个不同层面的理论构成的。“国家分配论”只是研究社会主义国家计划经济体制下财政特殊活动的知识体系,而构成这个特定历史时期和特定经济体制财政特殊实践活动的基本理论基础,则应是从本源上来探讨财政之所以产生的“社会共同需要论”。按照这一理论的基本观点,社会共同需要是不同社会财政活动起源的共同本质,如果祛除各个社会历史形态中不同生产方式的特殊性带给财政活动的特殊性,就会发现满足社会共同需要而形成的社会集中化的分配关系才是财政范畴的一般本质;按照财政是社会共同需要的本质界定,财政活动与国家活动之间其实并不存在共生关系,财政不是因为国家才产生的,国家财政只是实现社会共同需要在国家条件下的一种特殊财政形式,因而只有把财政放在社会再生产关系中而非在具体国家的特定制度条件下,才能实现对财政一般性的深刻认识。从实现社会共同需要的制度安排和运行机制来看,以满足“社会共同需要”为核心的公共性才是财政的固有属性。

从“社会共同需要论”和“国家分配论”依托的理论渊源来看,“国家分配论”从马克思主义经典作家所强调的国家本质的特殊性出发,强调财政本质服从于国家本质并根据国家活动来确定财政活动。“社会共同需要论”则强调经典作家所指出的国家“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离”(恩格斯,1972)的一般性,强调无论何种制度条件下、何种发展阶段上的国家在财政上都有满足社会共同需要的共同性质。从两种理论框架的现实解释向度来看,“国家分配论”主要是针对社会主义国家计划经济体制下的财政实践特征进行解释和论证,而“社会共同需要论”则主张从构成不同发展阶段和经济体制条件下财政活动一般性的共同基础出发,强调财政应该以满足社会共同需要为根本目的。从某种意义上,只有从不同的国家实践、制度条件和发展阶段的财政实践中剥离掉特殊性,“社会共同需要论”才不仅实现了对“国家分配论”尤其是将“国家分配论”与计划经济体制根本联系在一起的认识超越,而且也在很大程度上拓展和延伸到对国家产生之前和消亡之后的人类财政活动的解释领域。也正是由于“社会共同需要论”主要从财政活动和关系的一般性和普遍性出发,才能够成为“贯通马克思主义经典理论与现代西方财政理论的桥梁,是贯通现代西方财政理论与中国财政实践的契合点”(李俊生,2012),并且也能够勾连和延伸到对市场经济条件下“公共财政论”的解释中,进而成为“新市场财政学”的核心概念(李俊生,2017)。然而,如果“社会共同需要论”要成为能够解释和指导中国财政建设和改革实践规律的理论基础,它可能还需面对财政理论一般基础构建如何与中国财政发展具体实践相结合的问题,而这个问题恰恰是“社会共同需要论”在试图超越财政个别的特殊属性和特殊运行规律,从而形成财政一般理论体系过程中首先放弃的。在马克思主义经典作家的政治经济学文本中,关于财政思想的论断和阐释还没有形成完整、系统的理论体系,通过重构劳动价值论和创立剩余价值学说,从生产关系和生产力、经济基础和上层建筑矛盾运动中阐明财政现象和财政范畴的普遍性理论,必须从根本上与新中国70年来在社会主义现代化强国建设中的具体财政实践尤其是具体的财政矛盾、财政问题相结合。经典作家关于一般国家理论的论断主要是在集中批判资本主义国家所承担的公共职能、社会职能的虚伪性和形式性,对于本质完全不同的未来社会主义国家的财政本质还未展开思考,因而也只能在结合中国具体的、不同历史发展阶段上的财政建设实践过程中不断深化和继续发展。

“社会共同需要论”标志着我国在改革开放后逐步放弃计划经济体制,探索向市场经济体制转轨背景下,财政理论对这种转轨现实的适应性调整和探索,对于在市场化改革过程中逐步深化社会主义财政所内涵的人民性、公共性本质诉求的认识,为逐步实现财政支出的公共化并为将来市场经济条件下的公共财政建设提供了观念基础。但就“社会共同需要论”本身而言,它强调的财政必须也应该满足社会共同需要从而具有公共性质,实际上与在不同制度条件下和不同发展阶段上国家财政活动本身具有的特殊性并不矛盾。在任何国家制度条件下也只有实现了这种财政满足社会共同需要的公共性,才能形成这种制度本身的合法性和社会认同基础。自国家产生以来的所有社会在实现社会共同需要从而也是实现财政的公共性,都必然也只能在一定的历史条件下、不同的国家内通过一定的制度安排和体制机制来展开,从而也必然带有特定历史条件、国家制度框架和财政实践活动的特殊性。在此意义上,“社会共同需要论”始终要面临和解决的一个重要问题是:由寻求超越具体社会性质和制度条件而形成的一般性财政基础理论,在现实社会的财政活动必然在一定制度条件下和不同历史阶段中展开这一基本事实面前,如何能够形成对具体财政实践的解释和指导?尤其是如何解释1992年以后社会主义市场经济建设过程中财政必须推进市场化改革,而在市场化改革进程中政府与市场关系不断变动,从而财政自身体制机制也在不断发生深刻变化的现实。这些问题的存在,在根本上指向了财政基础理论的一般性、共性特征和由历史阶段、制度条件所决定的财政实践特殊性之间的关系问题。

(三)“公共财政论”:如何认识市场经济体制与社会主义制度的统一性?

1992年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标,在财政理论上与之伴随的是有关“公共财政论”的提出、讨论和探索。需要注意的是,社会主义市场经济的本质是实现中国特色社会主义制度与一般市场运行机制的有效对接,社会主义制度是市场经济运行的制度框架,同时也是保障市场经济发展始终服务于中国特色社会主义现代化强国建设的重要条件。单纯强调中国特色社会主义制度而忽略市场经济发展的一般规律,或者单纯强调市场经济的一般运行规律而忽略其在中国特色社会主义制度框架内才能更好地实现国家战略目标和人民根本利益,都可能是偏颇的(吕炜、靳继东,2019)。如果说社会主义市场经济具有市场经济国家强调市场作用的一般性,那么建设公共财政的实践必然要求阐释公共财政一般性特征的“公共财政论”。但如果注意到中国社会主义市场经济的制度属性,则公共财政理论也需要同时面对市场经济所要求的公共财政一般性规律和中国市场经济必然带有社会主义制度特征的特殊性,以及按照社会主义制度的本质要求推进市场经济建设和发展的实践要求。这种关于市场经济的一般性和中国实践要求的特殊性之间的关系,在当年提出“公共财政论”所引发的争论和当下立足“财政是国家治理基础和重要支柱”论断对基于资源配置-市场失灵-政府作用-财政功能的公共财政逻辑进行的各种批评中体现的更加突出和集中。20世纪90年代提出“公共财政论”伊始,就引发了学术界关于“公共财政”概念的激烈争论甚至是尖锐批评(叶子荣,1998;赵志耘、郭庆旺,1998;吴俊培,1998;陈共,1999)。从当时诸多“公共财政论”的批判文本分析,多数观点实际上是从“公共财政”作为一种理论话语和财政实践首先在西方国家市场经济发展过程中产生,尤其是与西方自由市场经济出现的市场失灵、再由公共财政补位的历史实践相联系角度,确切的说是从“公共财政”与西方国家的制度条件、市场经济发展的历史共生关系角度作出上述判断和批评的。但从上述学术争论的现实后果来看,“公共财政论”在各种观点和意见的争鸣中也在逐步发展完善(张馨,1998、1999;叶振鹏,1999;安体富,1999;刘尚希,2000),并随着国家做出建立公共财政基本框架的决策之后戛然而止。随着社会主义市场经济体制深入推进,尤其是1998年12月召开的全国财政工作会议明确提出建立公共财政基本框架的目标任务,关于市场经济条件下建设公共财政的认识逐步统一,“公共财政论”也成为理论界普遍接受的主流观点,对实践中的财政体制改革提供了重要的指导作用。

 如果说20世纪末关于“公共财政论”的那一次重要争论,主要是基于社会主义市场经济建设过程中对公共财政与西方市场经济之间历史共生关系的批评和认识,那么,当前正在发生着的关于重新认识和评价“公共财政论”的话题,则反映和折射出党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的定位之后,基于国家治理现代化的新发展阶段要求对公共财政理论的深刻反思和新的探索。比如,刘晓路、郭庆旺(2017)从财政与国家的关系角度将新中国财政基础理论的发展变化概括为“计划经济财政学”、“市场经济财政学”和“国家治理财政学”三个阶段。李俊生、姚东旻(2018)认为,以市场失灵理论为基础的英美财政理论主要采用经济学范式研究财政政策,其严重的实用主义本质与偏狭的政策导向功能损害了财政科学自身的发展和对财政实践的解释力与预测力。刘尚希等(2018)基于不确定性世界观和风险社会的逻辑视角对财政与国家治理的关系进行了考察,认为国家治理的本质是公共风险的治理,财政作为国家治理的基础与重要支柱,不仅是提高公共理性水平的基础,还发挥着公共风险“蓄水池”、国家治理变革“发动机”以及协调各方关系“总中枢”等作用。吕冰洋(2018)在阐释财政与国家治理关系的基础上,认为市场经济的发展导致了经济从社会中脱嵌、利益格局分化、创造性破坏等趋势,而国家治理所依赖的“国家能力”支持包括市场增进能力和组织动员能力,财政制度安排应以有助于经济增长和稳定、社会保护和控制、权利开放和维护权威等国家治理目标的实现。 应该说,无论是公共财政理论提出时出现的较多争议,还是当前围绕国家治理现代化要求对财政学理论进行的新探索,在中国特色财政理论不断演进发展过程都是合理的。这些争论或探索围绕市场经济条件公共财政所具有的一般性特征如何与中国财政实践的特殊性相结合而展开,反映了财政理论建设的逻辑方向。

(四)历史态度和实践思维:如何构建关于中国财政70年的“思想史”?

财政服从和服务于社会主义现代化强国建设,中国现代化建设要求国家主导和中央权威,这些历史逻辑和实践特征决定了不同历史时期财政思想之间的内在联系和逻辑演进方向。在这条逻辑线索下,“国家分配论”“社会共同需要论”“公共财政论”以及近年来学术界正在探索的财政理论新观点、新范式,实际上都是这个历史过程中产生并分别反映着不同历史发展阶段上财政建设实践要求的理论形态,代表了在某个特定阶段上财政理论层面的思考和探索。例如,“国家分配论”以国家为基点分析政府财政活动,计划经济是其不可或缺的体制基础。与此同时,国家分配论也为计划经济时期的政府财政活动提供了理论解释和指导。“社会共同需要论”从探求财政的历史起源出发所强调的财政一般性规律,在一定程度上体现和反映了那个时期体制转轨的历史进程,开辟了社会主义条件下思考和探讨财政公共性的新领域。社会主义市场经济发展的核心在于政府与市场关系,在于政府和市场究竟哪个是资源配置的主体,以及这种主体角色如何实现转换。财政作为计划体制下政府配置资源的载体和手段,既是直接的被改革对象也是推进改革的重要手段。这就需要新的财政理论解释和回答政府与市场的关系以及财政活动的边界等问题,并以此来评价财政改革对推进政府与市场关系变革的效果,因此“公共财政论”应运而生。在中国特色社会主义进入新时代、“财政是国家治理的基础和重要支柱”等论断提出后,围绕国家治理现代化要求而提出建立现代财政制度的目标,不仅确立了新的历史条件下财税体制改革的总体方向和新的理念,也对新时代财政理论建设提出了新的要求,这就可以解释十八届三中全会以来财政理论建设中的新探索和新观点。

不同阶段上的财政理论和观点分别代表着对财政发展和实践的理论认识方位,始终贯穿其中的,实际上是财政服务现代化建设需要、国家主导下的财政功能边界、以政府间财政关系为核心的体制改革等共同理论问题。也正是在这些共同问题面前,才使得我们有必要回溯到历史的远处去探求当下实践问题的理论源头。中国财政建设已经走过了70年的发展道路,70年的历史跨度和厚重已经足以要求我们站在这一进程中思考甚至构建新中国财政理论某种意义上的“思想史”。财政思想作为对特定历史实践的认识和思考必然带有历史和实践所决定的理论特殊性,使得我们能够进一步重新认识70年财政建设的历史和实践过程。同时也因其是对历史和实践的理论构建,尤其是对历史和实践中的财政本质、关系和现象普遍问题的理论构建,而必然形成理论的一般性,从而有助于我们把握当下定位和做出新的思考。通过回顾财政思想的历史,我们可以得到以下启示:一是中国财政理论必须且应该与中国财政发展、改革实践相结合,但在强调中国财政实践道路特殊性的同时,也应更加重视中国的财政理论必须具备和承认财政的一般性原则、关系和理论框架,唯此才能真正形成自身的理论特色;二是财政理论必须贴近和解释中国的实践道路和问题,但理论的功能不仅仅是反映和解释现实,也不仅仅表现为对于国家决策、制度安排和政策主张的解释或论证,时时站在相对的历史远处冷静思考财政的现实更加必要;三是当前围绕国家治理现代化命题而出现的诸多新理论新观点,在某种意义上是财政理论建设聚焦现实决策的惯性使然,但如果没有实现新的在历史问题和研究对象上的认识深化或开拓,昙花一现式的理论创新仍然是有可能的。在此意义上,采取历史和实践的态度对于构建新中国财政发展某种意义上的“思想史”是非常必要的。

五、结论与建议

本文提出历史逻辑-实践逻辑-理论逻辑的研究框架,用以观察和分析新中国70年财政实践与理论发展中的特殊性和创新价值。财政作为国家治理的重要工具,在适应不同发展阶段和体制要求的过程中,始终体现国家意志,服务国家战略,是本文对财政发展的经验总结。三个逻辑相统一的分析框架避免了从某一既有理论视角或者某一具体实践阶段评价财政制度、制定财政政策时,可能出现的对发展过程的割裂或对现实情况的忽视。我们希望这一努力能够为认识和评价新中国70年财政发展提供一种历史和客观的方法,同时也为观察和研究一个国家财政发展提供方法论上的借鉴。

始终服从和服务于社会主义现代化强国建设,财政已经走过了70年,未来30年将按照“两步走”战略最终建成社会主义现代化强国。财政如何通过深化改革更好地服务于这一目标,需要从以下几个方面进行体制设计和政策安排:一是坚持服从和服务于社会主义现代化强国建设的历史主线,抓住和围绕新时代社会主要矛盾的变化,以实现人民对美好生活向往为目标,全面发挥财政对供给侧结构性改革、民主参与、文化建设、社会治理和生态保护的保障性功能,从根本上解决发展不平衡不充分的突出矛盾和问题,牵动和推进全面高质量发展。二是坚持财政是国家治理基础和重要支柱的功能定位和维护中央政府权威的实践逻辑,抓住和围绕体制机制改革这个财政改革发展的核心问题,立足探索试验式治理向顶层设计式治理转换的实践要求,采取更大力度、更具突破性的改革措施推动政府职能转变,解决政府与市场关系、政府间尤其是省以下地方政府事权关系等体制痛点难点问题,着力建设权责一致、激励有效的现代财政制度,为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定制度基础。三是坚持探索社会主义市场经济体制下的政府与市场关系、央地财政关系,在全面深化改革背景下逐渐谋划更加规范的政府间财政体制和政府的职能作用,设计合理的制度安排引导地方政府的竞争行为,并使这种竞争有利于改革与发展。这些方面都有可能走出中国的独特道路,产生中国实践的独特经验。四是坚持财政理论建设必须尊重历史和反映实践的基本逻辑,财政理论建设和探索必须贴近和解释中国的实践道路和问题,既要体现为对现实问题的反馈和指导,也要思考财政的历史和未来。在讲好中国财政故事的同时,探索更具普遍意义的财政理论的创新。

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