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我国乡村振兴战略的实施与制度供给

时间:2019-05-29 03:13来源:《上海政治经济学年鉴·2018》 作者:刘守英、熊雪锋 点击:
 

一、问题的提出

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,作为实现“两个一百年”奋斗目标的重要举措。乡村现代化不仅是中国建设现代化强国的重要战场,而且在很大程度上决定“中国梦”的成色。实施乡村振兴战略将是未来“三农”领域理论创新、决策制定、政策实施、政府工作的基本方位。十九大报告描绘了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的未来农村图景,2018年中央1号文件作出了2020、2035、2050年三个阶段的乡村振兴战略部署。乡村振兴战略的提出与实施,意味着“三农”作为“农业、农民、农村”三位一体的回归;乡村是农业和农民的空间与载体,以乡村振兴为抓手有望真正解决中国久拖未决的“三农问题”。
十九大乡村振兴战略提出之后,从学术界、政策界、地方政府的反应,彰显了乡村振兴研究滞后对战略实施的可能后果。迄今为止学术界的解读热度不减,但基本上是以传统思维对这一战略的自我解释,要么继续以单向城市化逻辑来理解乡村的归宿,要么以孤立的乡土和传统农业思维陷入脱离实际的乡村浪漫主义情绪;政策界在基本内涵不清的情况下,沿袭着忙于做规划、列工程、造项目的工作惯性,各地政府更是召开各种报告动员会,大有兴起一股乡村振兴运动之势。乡村振兴面临的最大瓶颈是理论的缺乏。中国共产党在各个阶段都强调“三农“的基础地位和全党工作重中之重的位置,但是,在农业份额已经降到7%以后,“三农”基础地位的理论依据如何表述?长期以来,关于“三农”问题的研究存在农业—农民—农村的顺序,农业作为之首是因为历史以来吃饭问题的重要性和保障国家工业化战略的意义,农民问题受到重视是因为小农对国家秩序的意义,乡村问题事实上成为三农问题的末端,以传统农业为主导的三农理论存在重大缺陷。在我们看来,乡村振兴战略承载的是新时代乡村现代化的使命,需要基于发展阶段、城乡格局和乡村变迁趋势的分析,重新思考乡村与城市的关系,农民与土地及村庄的关系以及代际变化等对乡村发展的影响,农业内涵、功能与基础性地位的重新界定,农业优先发展与乡村现代化的路径,村庄作为一种制度装置的功能和演化。
与落实乡村振兴中的工程化和项目化相比,制度供给滞后成为实施乡村振兴战略的最大制约。当代乡村问题的存在与趋于加重,本身就是扭曲的城乡关系和城乡制度不平等的结果。为了实现赶超型工业化和推进快速城市化,中国建立和强化了一整套对乡村发展的歧视性制度框架,以扭曲的要素价格和对乡村不利的贸易条件保障工业的资本形成,城乡不平等的土地制度造成乡村发展权丧失,对农民城市权利的剥夺与忽视,导致乡村与城市两个空间发展权的不平等,生产要素从乡村向城市的单向配置,导致乡村衰败。如果在既有制度架构下实施乡村振兴,乡村的衰败只会加剧,必须在乡村振兴战略下切实推行导致乡村不振的制度改革。同时我们也发现,随着城乡关系的调整,乡村经济活动的变化,农民代际引发的经济和社会行为特征改变,以及乡村的分化加剧,乡村经济机会增加,相对要素价格变化,制度变迁的收益提高,加大了乡村振兴制度供给的激励。因应城乡关系的历史性变化和乡村变化的机遇,提供有效的制度供给,将是实现乡村振兴的重要保障。本文旨在分析乡村振兴的制度制约、乡村问题的成因,在此基础上,提出支撑乡村振兴的制度供给的总体思路、目标模式与实施路径。

二、国内外研究现状与评述

(一)农业为什么没有跟上工业化步伐

工业化在后发经济体中一直被赋予至高无上的地位,普遍认为它是一切现代社会进步的动力和源泉。[①]但是,工业化普遍被理解为经济重心由初级产品向制造业生产的转移[②],主要特征为制造业活动在国民收入和劳动人口份额的上升。[③]这种对工业化的片面理解造成二战后很多民族国家的农业发展受挫和对国民经济的拖累。发展中国家误以为工业能够带来经济发展而农业代表落后,从而认为应当用获得的农业剩余来补贴工业,尤其许多社会主义国家通过剪刀差实现这一目标。[④]将工业化看作制造业(尤其是重工业部门)在国民经济中比重的增加,造成了只注重集中资源投资于制造业,而忽视了传统农业的改造和农村发展的错误倾向,这是战后发展中国家工业化进程步履维艰和屡屡失败的重要根源之一。[⑤]工业化应该涵盖整个国民经济,它至少应该包括工业和农业的机械化和现代化。工业化表现为“一系列基要的生产函数”发生连续的变化,进而导致生产过程、经济组织、社会结构,以及人们的生活方式、消费方式、行为方式和思维方式的变化。以此认识“工业化”,就不可能出现为了发展工业制造业而牺牲农业的错误倾向。[⑥]
遗憾的是,以错误理念推动的工业化就在提出过正确概念的经济学家的国家发生了。中国通过重工业优先发展战略建立完备的工业体系、实现从农业国到工业国的转变,所付出的代价极其高昂。这套扭曲的政策导致农业增长速度的下降,也造成农产品和农业生产要素市场的扭曲。要素市场扭曲所导致的农业增长缓慢,使得整个经济增长受到影响。由此导致的对农村劳动力向城市流动的限制,导致中国的农村贫困。

(二)城市偏向导致的城乡差距

城市是经济、政治和人民精神生活的中心,被作为前进的主要动力。[⑦]都市化是人口从乡村向城市运动,并在都市中从事非农业工作,是乡村生活方式向城市生活方式的转变。但是,后发经济体实施的城市偏向政策往往导致农业、农村发展被忽视。形成城市倾向政策的手段通常是实行“工农业产品价格的剪刀差”政策,即通过扭曲产品和生产要素价格,创造偏向城市而不利于农业、农村和农民的政策,获取农业剩余以补贴工业化。[⑧]发展中国家选择城市倾向政策,一方面由于对农业征税可以为工业化提供绝对必要的财政支持。中国城乡分割的根源在于中央计划经济采取了重工业优先的发展策略,需要提取农业剩余以增加城市资本积累以及对城市进行补贴。[⑨]另一方面,大多数发展中国家的政治结构造成城乡居民在政治谈判地位和政策影响力上存在严重的不对等。农村部门拥有大多数贫困人口以及成本低廉的各种资源,城市部门拥有大部分的表达渠道,组织和权力,农民的分散居住和个体产出水平占比有限导致极高的集体沟通成本和搭便车问题,这些因素导致农村部门居于不利地位。中国实施城市倾向政策的根源在于建国初期确立的重工业优先发展的战略,改革时期城市倾向政策依然存在,则是由于原有战略形成的城市利益刚性。[⑩]
中国城市倾向政策的主要执行机制包括对农业生产的控制、农产品上缴、压低粮价以及通过户籍制度对劳动力由农村到城市的流动限制。城乡居民之间的福利待遇差异、倾向性政策下农村居民更高的生活成本、城乡之间教育及医疗卫生设施差异以及有利于城市的金融转移项目,导致了巨大的城乡收入差距。城市倾向的政策造成农产品和农业生产要素市场的扭曲,导致经济系统的扭曲,从而最终降低了农业和整个经济体系的增长,不利于中国未来的经济增长。

(三)城乡统筹与城乡关系调整

直到上世纪90年代中期前后,农村总体上都仍还处于为城市和工业部门提供资金的阶段,在1998年国家确立“多予、少取、放活”的方针前后,情况才有所缓解,但是农村、农业受扶持的力度非常有限。[11]2003年以来中央政府对城乡关系进行重大调整。我国城乡关系进入城乡统筹发展阶段,密集出台一系列强农惠农富农政策。
总的来说,十六大以来统筹城乡发展对城乡之间公共资源均衡分配功不可没,城乡之间公共政策差距在缩小。但是,在“城乡统筹”中政府占主导、市场力量不足,最后导致乡村被城市“统筹”,城市高度繁荣、农村衰败的局面并没有得到改变。[12]城乡分隔的二元体制和城市优先发展战略,促使大量劳动力、土地、资本等生产要素向城市集聚,制约了乡村可持续发展,引发了日趋严峻的“乡村病”:土地、人口等生产要素高速非农化;农村社会主体过快老弱化,乡村人气不旺、人力不足,制约了现代农业与乡村转型发展。[13]农村青壮年主力军选择离开家乡到大城市闯荡,他们离土、出村、不愿意回村,加剧了农村的衰落;村庄用地严重空废化。据测算,全国空心村综合整治潜力达1.14亿亩。空心村不整治,新农村难振兴[14];乡村地区深度贫困化,城乡居民收入差距难以缩小[15];乡村社会治理隐患存在。

(四)十九大以来对乡村振兴战略的解读

现阶段我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾,这种发展的不平衡不充分,突出反映在农业和乡村发展的滞后上。随着农业机械化的普及和农业社会化服务体系的健全,农民在大宗作物生产上的劳动强度逐步降低,劳动时间不断减少,如果能使农民利用好比以往更充裕的剩余劳动时间,在农村创造新的供给、满足城镇居民新的需求,正是实施乡村振兴战略的本意所在。[16]
实施乡村振兴战略应在党管农村工作,农业农村优先发展,农民主体地位,乡村全面振兴,城乡融合发展,人与自然和谐共生,因地制宜、循序渐进七个原则[17]的基础上,实现乡村的美好产业、美好家园、美好风气、美好秩序和美好生活。[18]具体来讲,应当建立健全城乡融合制度保障体制:一是必须建立城乡统一的要素市场,进一步扩大要素在城乡之间的自由流动;二是必须抛弃将农村视为两个“蓄水池”的陈旧思想;三是必须将农业竞争力提高战略纳入国民经济整体竞争力提高战略;四是必须使各项经济政策推动中国人口布局大调整;五是必须完成现行农村政策在实施对象上的转变。[19]除此之外,还应当实现农业技术进步模式转变,农地保护模式转变,城乡区划模式转变,城乡社会治理模式转变,土地产权制度以及农业经营制度变革。
实施乡村振兴战略就是要坚持改革创新精神,按照七个必须的要求走中国特色社会主义乡村振兴道路:一是必须重塑城乡关系,走城乡融合发展之路;二是必须巩固和完善农村基本经营制度,走共同富裕之路;三是必须深化农业供给侧结构性改革,走质量兴农之路;四是必须坚持人与自然和谐共生,走乡村绿色发展之路;五是必须传承发展提升农耕文明,走乡村文化兴盛之路;六是必须创新乡村治理体系,走乡村善治之路;七是必须打好精准脱贫攻坚战,走中国特色减贫之路。[20]实施乡村振兴的路径还应当包含以下内容:一是完整理解乡村振兴战略,改变重农业增产、农民增收而轻农村现代化的倾向;二是从城乡统筹转向城乡融合,实现人、地、资本等要素的城乡互动,实现城市和乡村文明共荣共生;三是农业农村优先发展和农业农村现代化;四是改革农村土地产权和农业经营制度;五是乡村治理,重建乡村秩序和制度。[21]
实施乡村振兴战略应当注意以下问题:(1)关于巩固和完善农村基本经营制度,坚持农村土地农民集体所有,坚持家庭经营的基础性地位,坚持稳定土地承包关系,实行“三权分置”;(2)关于深化农村集体产权制度改革,落实农民集体土地承包权、宅基地使用权和集体资产收益分配权,明确农村集体经济组织的基本性质。(3)关于实现小农户和现代农业发展有机衔接,在有条件也符合农民意愿的地方,应当引导承包耕地的经营权流转、集中、发展适度规模经营。但是,并非所有的耕地都适合规模经营,关键是要向小农户的生产提供优良品种、栽培技术、储运营销和其他各种适合于他们的服务。把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度,要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平提高相适应。[22]

三、影响乡村振兴的制度安排与体制机制

当前,实现乡村振兴与城乡融合发展还面临着诸多制度性难题。综合分析,我们认为这些难题主要存在五个方面:一是乡村的从属地位;二是农民的城市权利被忽视;三是乡村发展权丧失;四是现行农地制度与农业发展方式不适应;五是宅基地制度改革滞后阻碍村庄转型。

(一)赶超战略、城市偏向与乡村的从属地位

中国乡村问题的根源来自工业和城市优先的发展导向。新中国成立不久,中国共产党开启了一个农业国向工业国的转变,并选择了重工业优先的国家工业化战略,农业充当了提供资本形成与积累的角色,农产品统购统销、集体化与人民公社制度、城乡分割的户籍制度提供重要支撑。国家计划工业化启动并推动了结构转变,但也由此形成工业化先于农业现代化、农业和农村服务于工业发展的工农关系,农民被剥夺了参与工业化的权利。80年代率先开启的农村改革,开放了农村的发展权利,以及农村土地改革、市场化改革、乡村工业化和城市化的权利,改变了不平等的城乡关系,农民收入快速增长,城乡收入差距缩小,国家的结构转变主要由乡村工业化推动,成为我国城乡关系最顺畅的时期。乡村工业化开放了农民在农村地区参与工业化的权利,农村的分工分业带来农民的就业与收入对农业的依赖性降低。但是,无论是乡村工业化还是农民自主城镇化,仍然被圈在本乡本土,并未根本改变城市主导乡村的格局。1995年特别是1998年以后,中国的工业化城市化进入快车道,园区工业化兴起,尤其是以沿海为主的园区工业高速增长,使中国成为世界制造工厂。城市化进程加速,1998-2016年,中国的城市化率以每年35.89%提速,城市建成区面积从21380平方公里扩增到54331.47平方公里,年均增长率达到5.32%,但是,在政府主导的园区工业化和城市化下,城乡发展权利差距拉大,乡村工业化退场,在规划、土地用途等官职下,乡村失去发展权,农村产业发展受阻,农业功能窄化,城乡差距拉大,农民的收入主要依托于出外打工挣取收入,在不断繁荣的城市下,乡村陷入衰败。[23]
(二)农民的城市权利被忽视
从新中国成立到1950年代中期,自由迁徙权是受到法律保障的。1954年《宪法》规定:“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”一五计划时期大量农民纷纷涌入城市,导致城市就业压力和粮食供应紧张,加上城市管理体制毫无准备,这些人口被政府视为盲目流动人口,国家采取紧缩城市人口政策,每隔几年就要求各地政府清理城市流动人口,特别是城市企业在计划外招录的农村劳动力。从1950年代中期开始,以户籍制度为基础,建立起一套城乡区别对待的社会制度,严格限制农民进入城市。1958年的户籍制度管制形成计划经济条件下农村户口向城市户口迁移的条件审批准入制,农民迁移进城的主要途径是招工、招兵、上学、亲属投靠及其他临时性政策性通道。在集权计划体制和重工业优先的赶超型经济发展战略下,城市的大门基本对农民关闭,城市与乡村成为互相隔绝的两个板块,农民被排斥在工业化城市化进程之外,农民与城镇居民之间的权利和发展机会不平等形成并逐渐拉大。
1978年到1998年是中国农民参与工业化城市化的黄金时期,1978年到1991年,农村劳动力转移总量由3298万人增长到10623万人,农村非农就业人数从3150万人增长到8906万人。但是,城市管理体制改革没有启动,计划经济时期形成的城乡二元体制没有被真正触动,农民只是在城门外开展农民自发工业化和城镇化,农村户口迁往城市的门槛仍然很高,城市居民享有的住房、医疗、养老、教育等公共服务仍然与农村居民无缘。到上世纪90年代中期以后,工业化城市化的快速推进,为农民入城创造了机会。中西部地区的农民通过跨区域流动“撞城”进入并不接纳他们的城市,参与沿海地区的工业化城市化进程,农民的出村入城促进了中国城镇化的快速推进。
但是,中国农民经过撞城入城,城市的权利依然只赋予本地市民,为经济社会发展做出巨大贡献的农民工群体没有享受到与市民同等的基本权利和公共服务。在子女教育方面,20%以上的农民工子女无法入读全日制公办中小学校。不少在城市接受过完整义务教育的农民工子女,无法参加中考和高考。在医疗社会保险等方面,农民工参加职工基本医疗、城镇职工基本养老保险、失业保险的比率很低。在住房保障方面,城市保障性住房基本不对农民工开放,农民工公积金缴存率也很低。农民工的跨区域就业造成大量社会问题,农村“三留守”问题尤其突出,大多数农民工只是这场波澜壮阔的城市化的过客,在他们过了劳动年龄以后又返回乡村、回归农业。户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差值从1990年代末开始逐步拉大,到2017年,中国的常住人口城化率已经达到58.52%,农民工总量到2016年时已达2.8亿,2016年常住人口城市化率与户籍人口城市化率的差距仍然高达16.2个百分点。回溯新中国60多年的城市发展与治理史,对进城农民的专项行动在1950年代、1960年代、1990年代都曾发生过,至今未改。这种不断重复的城市政府驱赶进城农民的行动,凸显农民作为城市过客的尴尬,更彰显了农民城市权利被忽视的严重后果。在城市化进程中,如果不能正确回答城市是谁的,农民对他们参与建设的城市能否享有基本的权利,城市治理将矛头对准农民的惯性还会继续,以此思维主导的城市治理难免酿成不可测的经济、社会和政治后果。[24]

(三)二元土地制度与乡村发展权丧失

在影响农村发展的制度因素中,土地制度是最为重要的一项安排。改革之初到1998年《土地管理法》修订前,农地转为集体建设用地的通道一直是敞开的。1980年代初期,随着农地改革释放大量剩余劳动力,政府鼓励农民利用集体土地创办乡镇企业,农村建设用地量快速增长。直到1987年实施老《土地管理法》时,农村土地进入非农建设还保留有三个通道:一是只要符合乡(镇)村建设规划,得到县级人民政府审批,就可以从事“农村居民住宅建设,乡(镇)村企业建设,乡(镇)村公共设施、公益事业建设等乡(镇)村建设”。二是全民所有制企业、城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办联营企业,需要使用集体所有土地时,“可以按照国家建设征用土地的规定实行征用,也可以由农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件。”三是城镇非农业户口居民经县级人民政府批准后,可以使用集体所有的土地建住宅。
1992年开始,国家对集体建设用地的政策发生转变,集体土地必须先征为国有出让才能作为建设用地;集体土地作价入股兴办联营企业的,其土地股份不得转让。1998年出台修订后的《土地管理法》 从法律上对农地进入非农集体建设使用的口子缩紧,明确规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,保留“农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同举办企业”。1999年出台的一项规定要求“乡镇企业用地要严格限制在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内”。自那以后,加上乡镇企业改制和建设用地年度指标管制的加强,农村集体建设用地在大多数地区合法进入市场的通道基本关闭。直到2004年时对农村集体建设用地使用的规定才发生一些变化,该年发布的28号文 “鼓励农民建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少挂钩。在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”到2006年的国务院31号文也是允许在“符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内,农民集体所有建设用地使用权流转。”
在集体建设用地转用通道关闭后,征地转用更是成为唯一的合法土地转用方式。1998版《土地管理法》沿袭了征地公共利益原则、城乡分治格局和原用途补偿。现行土地配置制度——农地转用一律实行征收、建设用地只能使用国有土地;土地用途、规划、年度计划指标和所有制管制;城市政府独家供应土地——是一套高效保证和促进土地向城市转换的组合,它将乡村用地权力关闭,形成城市用地通道。土地使用的城市偏向又加剧了劳动力和资本往城市的单向配置。在城乡格局从单向转向城乡互动后,人口和劳动力从乡村到城乡的单向流动转向城乡之间的对流,城里人对乡村的需求上升带来乡村产业的复活与发展,乡村机会的增加又引致资本下乡。人口和资本配置变化带来的乡村经济活动的变革,凸显土地制度的不适应。当下乡村的衰败与农业产业的竞争力缺乏,与这套制度又很大关系,在现行土地制度安排下,农民利用集体土地从事非农建设权利被剥夺,导致大多数乡村地区非农经济活动萎缩,农村产业的单一,农民在乡村地区的发展机会受阻,造成乡村的凋敝和城乡差距的拉大。[25]现行土地制度是阻碍城乡融合与平等发展的最大障碍。如果乡村不能获得平等的建设用地权利,乡村空间就无法实现与城市空间平等的发展权,乡村产业发展受阻,人口和劳动力就不可能持久地向乡村流动,资本下乡因没有获利前景而不可能,乡村振兴战略就找不到有效的实施路径。

(四)农业发展方式历史转型与农地制度不适应

在高速工业化、城镇化浪潮的冲击下,中国的农业生产方式正在历经意义深远的重大变迁。到2015年,中国农业产值和就业份额已分别仅占9.2%和30.5 %;农民的分化程度加深,根据国家统计局6万农村住户抽样数据,到2016年,纯农户仅18.3%,纯非农户15. 9%,一兼户和二兼户分别为30.1%和35.7%;随着农民外出从事非农就业成为常态,农户非农收入份额上升,农家内部分工分业深化,农地的经济重要性下降,青壮年劳动力出外打工挣取非农收入,老人和妇女留守村庄,他们在看守家庭所承包土地的同时,也产出保证家庭生计所需的食物;以农业边际生产率衡量的刘易斯转折点于2010年前后真正到来,农业劳动力成本上升,农业与非农业争夺劳动力的竞争劣势凸显。在农业要素相对价格发生巨大变化的背景下,长期依靠高劳动投入提高土地单产的中国农民开始改变投入方式,大幅减少作物劳动投入,增加机械和资本投入;农业发展方式发生历史性转变,以2003年为转折点,中国农业以提高土地生产率的精耕细作传统农业模式向以提高劳动生产率为主的现代农业发展模式转变。[26]
在城乡中国阶段,由于农业发展方式转型与农民高度分化,变革农地制度和经营制度的现实需求与呼声会使农地问题重新成为热点。这一阶段的农地问题既有遗留下来的悬而未决难题,也有农业转型出现的新问题。
第一,集体所有制的政治与制度选择。中国共产党选择了公有制社会主义制度,集体所有制就是这一制度在乡村的基础制度安排。集体所有制的实现有不同的选择,集体化时期采取的是国家控制下集体组织代理行使土地权利的安排,农村改革时期采取的是集体所有下的成员权利安排,两种安排的制度绩效已有大量实证检验。在城乡中国阶段,改革时期做出的成员权集体所有制安排面临现实提出的挑战,比如,既然集体所有是成员所有,新出生人口作为集体成员如何享有成员土地权利?减少人口是否应该交出集体成员权?当集体成员不再从事土地经营以后,集体所有者是否有权主张将发包给集体成员的承包经营权收回?集体存在的大量未界定到农户的资源产权属于谁?这些资源在投入使用与再组合以后的利益属于谁?在城乡中国阶段,集体所有制如何安排是一个政治选择问题,且会对农地制度的稳定性与权利结构产生根本影响,进而影响农户行为和资源配置。
第二,农民成员权利的保障与处置方式。对农民土地权利的安排与保障是农地制度的基础。集体化时期的教训是剥夺了农民的土地权利,造成国家和农民利益双损;改革时期的经验是在集体地权下赋权于集体成员并对其权利予以政策和法律保障,给农民吃的定心丸也换来国家在乡村的稳定。但是,随着农民出村与非农经济活动增加,尤其是农二代对土地和农民的观念发生重大变化以后,农地制度安排与农业经营制度之间的匹配已经出现了不一致。尽管法律明确承包权是农民的财产权,但是它同时也是一个用益物权,农民承包土地与集体之间是承包发包关系,在人地分离趋势下,承包权与经营权分离成不可逆之势,承包权的权利内涵会发生哪些变化?制度选择的方向是朝向更强更完整的承包权保障,还是在设置底线下朝向有利于强化经营权的方向?由于结构变迁及农民与土地关系变化,仅仅以不许动应对意识形态和偏激做法,又会延误实际变革需求的制度供给。
第三,经营权的权利地位与经营制度的演化。从农地制度与农业经营的关系来看,耕作权是影响最为直接的一项权利。随着人地的分离与农民的分化,城乡中国阶段的农业效率取决于经营者对土地利用的权利安排。从发展趋势来看,中国的农业经营制度必然朝向适度规模和经营主体多元化的方向演化,但是如何抵达这一目标?经营权如何从千万小农的承包权中分离出来?如何使经营权成为一种有保障的权利,赋予经营权的权利有多大?赋权强度的火候如何把握?都是目前已经遇到、未来会更加显化的亟待想法解决的问题。[27]

(五)乡村分化与宅基地制度滞后

在中国的农村几项土地安排中,宅基地制度是最落后的一项制度安排,中国村庄的衰败、无序等都与宅基地制度的缺陷与改革滞后有关。新中国60多年来,当中国农村历经土地改革—合作化运动—人民公社—家庭承包制的频繁制度变迁时,宅基地制度变迁经历了与农地承包经营权制度变迁基本类似但制度安排相异的历程,呈现出一副独特和复杂的图景:
一是宅基地的权利安排制度的特殊性。宅基地所有权归集体所有,集体经济组织可以分配和控制集体所有的宅基地,并拥有从集体建设用地获取收益的权利。农户可以从集体处无偿取得宅基地的使用权,依法拥有宅基地占有权和使用权,可以在宅基地修建农民住房和晒坝等附属设施,但是一户宅基地不允许出租、转让和买卖、出卖出租房屋后不得再申请。农户拥有房屋的所有权,但因宅基地使用权权能残缺并且房地不可分割,房屋所有权权能实现也受到影响。二是宅基地的获得与分配的独特性。宅基地使用权在一定程度上体现为成员资格权,申请和获得宅基地使用权的前提是申请者具有集体经济组织成员资格。同时,拥有资格权的申请者,可以无偿获得无限期使用的宅基地使用权。值得强调的是只拥有宅基地的占有和使用权,即使在集体成员之间也不允许转让和交易。三是宅基地的特殊功能。宅基地有两个特殊的社会目标,其一是严守耕地,1987年老土地管理法和1998年修订土地管理法,均制止农民居民侵占耕地修建宅基地。其二是稳住农民,一定程度上来讲宅基地作为集体经济时代遗留下来的保障农民生产生活的场所,对于农民的稳定有极大的作用。从这个方面来讲,宅基地制度至少能够保证农民不流离失所,从而形成社会动荡,这是宅基地功能最大的特殊性。
在政治、法律和政策为宅基地制度的特殊性左右为难时,这一制度在现实中遇到的困境越来越大,政策、法律与现实的冲突加剧,既造成政策实施困难,又伤害法律的权威。这些困境表现在:第一,宅基地大量入市。尽管在法律上没有赋予宅基地出租、转让和交易权利,但事实上,农民宅基地进入市场已呈普遍化趋势。宅基地在不同类型地区的大量入市,给农民带来财产性收入的同时,也解决了进城人口的居住问题,并降低了城镇化的成本。但是,这种自发入市与现行法律直接冲突。第二,宅基地的无偿分配和成员取得难以为继。随着城镇化进程的加快,农村地区尤其是沿海地区建设用地十分紧张,不可能再无偿分配宅基地。城镇化带来宅基地价值的显化,集体内农民或为获得财产收入变卖、出租宅基地,集体外的居民或迫于城市高房价压力或为了到农村寻求另一种生活方式,纷纷租或变相购买农民宅基地(房)。第三,宅基地管理失控。由于乡镇以上管理机制缺乏、监督成本极高、村级制约力度不强,造成农村宅基地处于失控状态,并且危及耕地保护。第四,宅基地的无序扩张不利于城市健康发展。由于宅基地使用现状与法律严重冲突,政府对宅基地使用的管理基本处于缺位状态,规划和用途管制无法实施。在政府管制缺位下,农民宅基地的扩张和盖房更是处于无序状态,甚至有蔓延之势。造成城中村的私搭乱建、毫无规划、基础设施和公共服务不足、治理无组织,治安问题严重,与城市形成完全的两张皮,增加了城市管理成本,并加剧了未来更新的难度。[28]

四、乡村振兴的路径与制度供给

(一)总体思路

乡村振兴应以实施乡村振兴战略为统领,以强化活化乡村的制度供给和城乡融合的体制机制创新为支撑,以“活业—活人—活村”为路径,实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。通过城乡关系的重塑,改变不利于乡村经济活动的城市偏向公共政策,改革妨碍乡村发展的城乡二元体制,实现城乡平等发展。顺应发展阶段转换和消费需求变化,研究新阶段农业产业演变规律,完善农地三权分置制度,建立小农与现代农业相结合的产业体系、组织体系、服务体系,探索中国农业优先发展模式和现代化路径。正视农民代际革命和城市人口对乡村文明的需求,对进城农民的城市权利赋权,实现城乡居民权利平等,促进人口城市化,以体制机制创新促进社会资本和城市人力资本下乡,提升和改造乡村人力资本结构。通过村庄的开放、实行乡村规划体制、宅基地制度、治理结构改革,促进村庄转型与复兴。顺应城乡互动和乡村经济活动的变化趋势,通过土地、资本、劳动力要素市场改革,促进生产要素城乡顺畅配置与流动,实现城市文明与乡村文明的共融共生与城乡共同发展与繁荣。

(二)目标模式

1城乡平等发展。认识城乡中国作为乡土中国抵达城市中国的过渡阶段的基本特征,改革城乡隔绝、阻碍城乡要素流动的二元规划、土地、融资、公共品供给、社会保障体制,改变单向城市化思维下的城市偏向制度、体制机制和公共政策,促进城乡基本公共服务均等化,改革空间规划管制,制定城乡两个空间共存、共融、可持续发展的乡村规划,实现城乡两个空间的平等发展。
2、农业产业革命与农业现代化。顺应消费需求变化、结构变革带来的人地关系和农业相对要素价格变化,重新定义新发展阶段农业的基础地位和内涵,通过农业主要生产要素新组合和农业补贴政策改革,提高主粮农业竞争力,确保主粮粮食安全;通过土地配置制度改革、资本下乡、城乡人力对流和乡村资源产权改革,促进农业多功能化和农业产业融合与裂变,探索农业工业化路径;以农地三权分置为方向,明确农地集体所有权,保障集体成员农地承包权,赋予耕作者更完整的农地经营权,建立现代农业发展的农地权利基础;以服务规模化、区域产业规模化、市场规模化为核心,探索农业规模报酬实现方式;完善农业经营制度,提升农户人力资本和农业经营能力,实现农民与现代农业产业体系结合,实现中国特色农业现代化。
3、乡村人力资本的提升与改造。在人口城市化趋势下,顺应农民代际革命,保障农民乡村土地等基本权利同时,赋予进城农民的城市权利、促进农民进城落户和市民化。顺应乡村经济机会出现和经济活动变化,吸引部分年轻人回故乡从事新农业、新产业、新业态,造就一批引领乡村产业发展和农民致富的乡村企业家。顺应城乡互动格局的到来,通过集体制度改革打开乡村封闭性,构建乡村资源与资本的组合与合作制度,培养契约精神,完善乡村产业和资本下乡政策,引导城市居民、企业家及社会资本下乡,提高乡村生产要素配置效率。顺应农村产业发展、农业发展方式转变、农产品生产方式改变以及农业价值链变化,通过示范、学习、引领、合作、参与、互惠,提升农民人力资本和经营能力。顺应农业经济活动的多样化、打破乡村封闭性,完善乡村治理结构,培育与乡村振兴相适应的村社新型带头人。
4、村庄转型与复兴。正视乡村分化的现实和基本趋势,研究不同类型乡村的演化特征,制定乡村振兴规划,因村施策,分类推进,寻找不同类型村庄的复兴路径。进一步完善乡村基本公共服务的供给,提升农村社会保障水平,改善农村老人养老服务,改善村庄整体环境。顺应代际革命、人口城市化和城乡互动阶段的到来,通过规划、宅基地制度和基本服务供给方式改革,实行村庄适度集聚。研究村庄活化的条件与方式,创新活化村庄的制度供给、体制机制和政策安排,加快有条件的村庄加快振兴。通过强化基本公共服务、环境整治、老人群体养老保障、对乡村特困群体的精准扶贫,改变大部分乡村衰而未亡状态,实现乡村整体复兴。
5、城乡互动与融合。顺应城乡互动阶段的到来,通过消除城乡二元体制性障碍,促进资本、劳动、土地在城乡的互动与配置。通过城乡公共服务均等化,实现城乡两个空间基本条件的融合,加大以征地制度和集体建设用地入市的改革,实现集体土地与国有土地的同地同权,实现乡村发展权、产业落地和人力与资本进村。通过宅基地制度改革促进村庄转型、集聚与复兴,实现城乡和乡村两个空间的平等发展与融合。通过城乡平等体制机制的建立,实现城乡全面融合与乡村振兴。

(三)路径选择

1、以“活业”带动“活人”,实现“活村”,全面复兴乡村空间。乡村振兴的根本是全面复兴乡村空间,使乡村和城市相得益彰、差异互补、共融共生共荣。乡村振兴的标志是乡村空间的“活业”、“活人”与“活村”,没有乡村的活态化,就不成其为乡村振兴。在振兴路经顺序上,首先是“活业”,它是乡村振兴的前提,没有乡村产业兴旺,乡村振兴就成了无本之木,不具有可持续性。活业既包括传统农业竞争力的提升和农业从数量向质量的结构转变,也包括农业功能和形态变化带来的农业附加值提高和农业工业化水平提高。接着是“活人”,有了活的业态,就能吸引人才进入乡村创业和从事有回报的农业经济活动。“活人”是乡村振兴的关键,人活包括本村部分年轻人的回归、有情怀、有作为的外村人的进来以及传统农业的现代化改造。只有人力资本的提升和改造,乡村产业发展、业态活化才有可能,乡村才能变得更有生机。“活业”、“活人”的结果就是“活村”。 “活村”是乡村振兴的归宿。有了活的业态,有了有生命力的新型乡村人力资本,乡村的活态就能出现并可持续。在乡村振兴的路径上,最要吸取的教训是,以政府行动和规划强制,实行村庄变革,将改变村庄作为乡村振兴的标志。也要避免不切实际地以大量政策优惠补贴等差别性政策培育乡村新型主体、龙头企业和回村创业,没有产业支撑的“引人”不仅难以持续,还会挫伤一批有情怀、有能力的人的下乡热情,也可能导致对大多数小农的歧视。
2在城乡互动格局下实现乡村活化。新阶段的乡村振兴不是乡土中国阶段的乡土重建,也不是快速城市化下的以城统乡,而是城乡互动下的乡村复兴。乡村振兴就是利用城乡互动带来的机会,复兴乡村产业,活化乡村空间;通过城乡要素的流动与再配置,形成乡村与城市互动的资本流和人流,实现乡村的振兴。要避免两个极端,一个是固守乡土中国理念,以不变应万变,导致乡村发展机会的丧失;另一个是继续沿袭快速城市化惯性,不改城市过度发展后补贴乡村的公共政策,加剧乡村的衰败。
    3以土地制度改革为突破口,实现城乡两个空间的平等发展。城乡要素配置不畅和城乡发展不平等的最大障碍是城乡二元土地制度。农地转非农用地必须实行政府征收、非农经济活动必须使用国有土地,土地用途和年度指标管制以及政府独家垄断土地市场,是乡村发展权丧失、乡村产业窄化、城乡财富差距拉大的根源。只有改革土地配置制度,实现集体建设用地和国有建设用地权利平等,才有乡村产业和发展空间的复兴。在此基础上,才有城乡资本和人力的持续对流与配置,乡村发展才有可持续的制度支撑。在此基础上,配合城乡基本公共服务均等化和城乡居民权利平等,才能促进城乡一体发展。

(四)加大乡村振兴的土地制度供给,实现“活业、活人、活村”

实施乡村振兴战略,关键在深化农村改革,加大制度供给,消除不利于乡村发展的制度制约,以“活业”带动“活人”,实现“活村”,全面活化乡村空间,使乡村和城市相得益彰、共融共生共荣。
1改革生产要素配置制度,促进城乡互动随着经济发展阶段转换、消费需求升级、乡村经济活动变化,我国的城市化已经从单向城市化转向城乡互动。改革长期存在的城乡二元体制,促进生产要素在城乡之间的对流与配置,将为乡村振兴创造巨大机会。一是改革土地配置方式,实现乡村平等发展权。我国土地大规模扩张的城市化阶段已过,具备了按照公共利益、市场价补偿、程序公开透明原则改革征地制度的条件,减少强制低价征地对农民土地权益的损害恰逢其时。城市用地可以通过土地利用结构改革,减少工业用地和基础设施用地、加大存量用地制度创新来保障。城中村是城乡融合的重点区域,应加大城中村地区的土地制度创新,利用土地价值增值捕获实现城市更新中的资本平衡、公共土地的获得以及土地所有权利益,允许城中村农民集体利用集体土地直接提供租赁房,解决进城农民在城市的体面落脚和居住问题。在符合规划和用途管制的前提下,允许集体经济组织和农民利用集体建设用地从事非农建设,享有出租、转让、抵押集体建设用地的权利。二是改革规划制度,保障乡村发展空间。按照城乡融合的空间形态,在用地类型、标准、规划编制等方面保证多功能、新产业、新业态、新形态在乡村落地。根据乡村分化与集聚、人口流动趋势、以生态韧性为重点编制乡村振兴规划。三是实现农民城市权利,促进农民市民化。保障农二代城市居住权。鼓励大城市农民集体利用集体土地建立房屋租赁市场,城市保障性住房向外来务工人员及其家庭开放,降低农民工在城市落户门槛。落实农三代城市教育权。实现公办学校向随迁子女开放,放宽随迁子女在流入地参加高考限制,将“教育券”拓展到义务教育阶段公办学校。四是向城市市民开放乡村权利。允许外来人口在满足一定条件后,享有村庄的住房、土地、公共事务参与等权利。鼓励城市社会资本下乡,提升乡村人力资本质量。
2、完善农地权利体系,促进农业转型农业现代化是乡村振兴的基础。我国农业正处于历史转型期,农民对农地的经济依赖性下降,消费需求变化促进农业从数量农业向质量农业转变,农业发展方式已经向提高劳动生产率转变,农业的内涵、功能、要素组合、业态等呈现势不可挡的变化,农地制度和经营制度变迁决定农业转型的成败。一是明晰集体所有权。对于未到户集体资源进行全面确权,明确归属和利益分享机制,增强集体经济发展能力;推进清产核资、资产量化、确股到户的集体产权改革,确保集体资产保值增值。探索实行承包地股份合作制,在确保农户土地基本权利的前提下,实行农地资源重组与配置。创新集体资源资产的集体经营、委托经营、合作经营等多种方式,保障集体成员按份共有集体资源资产经营收益。二是承包经营权的分割与农户权利保障。顺应农民离土出村和农二代、农三代与土地及农业观念变化,在自愿前提下,实行农地承包权与经营权的分离,保障集体成员对承包地的按份占有权、收益权、地租权、转让权。实行获得城市户籍农民承包地有偿退出权和一定期限内的可赎回权。三是经营权设权赋权。明确从农户承包经营权分割出的经营权的合法权利地位,双方议定的合约受法律保护,经营者享有所经营土地的耕作权、收益权、转让权、土壤改良补偿权、土地收益抵押权。四是创新农业经营体系。在自愿、依法、有偿原则下推进土地流转。探索国家土地信托制度,进行闲置低效利用土地的收购、整理和发包。培育现代农业经营主体、服务主体、合作组织和市场主体,以农业经营规模适度规模化、服务规模化、区域种植规模化、市场化实现农业规模报酬。
3推进宅基地制度改革,促进村庄转型随着人口城市化、农民代际变化和城乡互动的到来,村庄的分化势在必然,宅基地制度改革是促进乡村活化、阻止乡村衰败的重要抓手。一是改革宅基地的无偿分配制度。对于农户超占宅基地部分实行收回或有偿使用。可以考虑以时点划断办法,对时点以后集体成员在保障宅基地资格权的前提下,实行宅基地的有偿获得。二是赋予农民宅基地财产权。在保障农户宅基地占有权和居住权的前提下,以宅基地财产权交换福利分配权,农民宅基地可以有偿退出、可出让、转让、交易,从事乡村相关产业。三是对外村人和外来资本的有序开放。在规划和用途管制前提下,实行村庄宅基地、农房和闲置空闲地的对村外人和外部资本开放,实行乡村资源与外来资本的有效组合,显化乡村价值,提高资源配置效率。四是改革宅基地管理体制。将乡村纳入国土空间规划,控制和锁定村庄宅基地总量,通过宅基地跨区域使用和资格权保障促进村庄适度集聚,行政部门对宅基地实行总量控制和规划管制,村内宅基地使用、分配、处置交由村集体组织行使。
 
 

 
[①] P.K. Chang , Agriculture and industrialization. Harvard Univ. Press, 1949.
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[21] 刘守英:《乡村振兴战略是对乡村定位的再认定》,《中国乡村发现》,2017年第6期。
[22] 陈锡文:《实施乡村振兴战略,推进农业农村现代化》,《中国农业大学学报(社会科学版)》,2018第1期。
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[24] 刘守英、曹亚鹏:《中国农民的城市权利》,《比较》第94辑。
[25] 刘守英:《土地制度变革与经济结构转型——对中国40年发展经验的一个经济解释》,《中国土地科学》2018年第1期。
[26] Shouying Liu, Ruimin Wang, Guang Shi:“Historical Transformation of China’s Agriculture:
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[27] 刘守英:《城乡中国的土地问题》,《北京大学学报(哲学社会科学版》,2018年第3期。
[28] 刘守英:《直面中国土地问题》,北京:中国发展出版社,2014年。

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