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推进农业供给侧结构性改革的重点

时间:2018-04-17 22:18来源:《经济纵横》 作者:姜长云 点击:
(原载于《经济纵横》2018年第2期)
推进农业供给侧结构性改革的重点
姜长云
(国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所,北京 100038)
摘要:科学选择推进农业供给侧结构性改革的重点,应该直面当前社会主要矛盾的变化和农业发展面临的主要矛盾,基于增强农业的创新能力、竞争能力和可持续发展能力等目标的实现,把加强粮食安全保障机制建设,构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,深化涉农重点领域和关键环节改革等作为推进农业供给侧结构性改革的重点。
关键词:农业供给侧结构性改革;现代农业;农业创新能力;农业竞争能力
中图分类号:F327         文献标识码:A
文章编号:1007-7685(2018)02-0091-08
DOI:10.16528/j.cnki.22-1054/f.201802091
 
习近平总书记在党的十九大报告中明确提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”,建设现代化经济体系必须“把提高供给体系质量作为主攻方向”。推进农业供给侧结构性改革,是推进供给侧结构性改革的重点之一。但推进农业供给侧结构性改革本身也是一个浩繁复杂的系统工程。厘清推进农业供给侧结构性改革的重点至关重要。根据党的十九大报告中关于社会主要矛盾变化的论述,结合2017年中央一号文件关于当前“农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾,突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存,矛盾的主要方面在供给侧”的判断,选择推进农业供给侧结构性改革的重点,应该直面当前社会主要矛盾的变化和农业发展面临的主要矛盾,通过增强农业的创新能力、竞争能力和可持续发展能力,更好地满足人民日益增长的美好生活需要,更好地促进农业增效、农民增收和农村增绿,更好地提高农业土地产出率、资源利用率和劳动生产率。
一、加强粮食安全保障机制建设
习近平总书记提出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题”。粮食生产、流通及与此相关的粮食安全问题,则是“根本中的根本”。
(一)当前强调粮食安全保障机制建设具有特殊重要性
农业是国民经济的基础,粮食生产和流通则是“基础中的基础”。粮食安全是国家发展和建设现代化经济体系的“压舱石”,也是满足人民日益增长的美好生活需要的前提。习近平总书记在党的十九大报告中指出“确保国家粮食安全,把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。作为一个发展中的巨型大国,推进农业供给侧结构性改革,必须把加强粮食安全保障机制建设作为重要的基础工程,任何时候都不能动摇。
自2004年开始我国粮食实现13年增产,2016年粮食产量虽较上年有所减少,仍是历史上第三高产年。与此同时,由于多年来粮食产量、进口量、库存量“三量齐增”,我国粮食库存积压问题在总体上较为严重,玉米和稻谷库存积压问题更为突出。因此,当前粮食安全水平在总体上较高。在此背景下,讨论粮食安全保障机制,许多人可能不以为然。但是,从国内经验教训看,当前讨论粮食安全保障机制不仅不是多余的,而且更加重要。越是粮食供给宽松的时候,越是容易轻视粮食安全保障机制建设的时期,影响粮食安全的“新患旧疾”越可能滋长,并转化为侵蚀粮食综合生产能力的现实,因此,重视粮食安全保障机制建设是必要的。1984年,全国粮食产量达到8146.2亿斤,在粮食连续4年增产的基础上,1985年全国粮食产量较1984年减产6.2%,之后粮食产量虽然在徘徊中略有增长,但到1989年才恢复到略高于1984年的水平。之后,粮食产量一直呈现在徘徊中增长的格局。1996、1998年在粮食产量分别达到当时历史最高水平并均跨越万亿斤大关后,从1999年开始又出现了连续5年减产,并且减产幅度较大。2003年,全国粮食产量为8614亿斤,仅及1998年的84.1%,比1990年的8925亿斤粮食产量还低3.5%。虽然从2004年开始我国出现了粮食连年增产的局面,但到5年后的2008年全国粮食产量才恢复到略超过1998年的水平。可见,粮食生产能力破坏起来容易,但恢复起来却比较艰难。虽然从2013年以来我国粮食产量已经连续5年超过1.2万亿斤,似乎粮食综合生产能力已经较为稳定地跃升到1.2万亿斤的台阶,但根据历史经验,特别是从1999年开始连续5年粮食减产的情况看,将我国粮食综合生产能力稳定在1.2万亿斤以上,应该以稳定现行政策和粮食安全保障机制为基础。脱离这个基础,断言我国粮食综合生产能力稳定达到这一水平,可能有些过于乐观。
从国际历史经验看,1961—1980年,在不到20年的时间内,日本谷物自给率从75%下降到27.2%。[①]1961—1995年,在不到35年的时间内,韩国谷物自给率从90.5%下降到27.5%。对应时期均为两国经济高速增长和工业化、城镇化快速推进的时期。近年来,我国经济发展进入新常态,经济增长速度较之前有明显下降,但从当前趋势看,经济增长速度趋稳甚至稳中有升的迹象已经比较鲜明。这种增长速度虽然低于日本经济高速增长时期,与韩国经济高速增长时期也有一定差距,但差距并非很大。1962—1995年,韩国国民生产总值年均增长率为8.3%。从对日、韩两国谷物自给率下降的原因分析可知,面对工业化、信息化、城镇化快速发展与农业现代化争夺资源、资金等发展要素的矛盾,对谷物自给率下降的风险不可掉以轻心。[1]2004年以来,我国在粮食实现13年增产的背景下,包括谷物、豆类、薯类在内的粮食自给率仍下降了10余个百分点。可见,当前强调粮食安全保障机制建设的重要性并非危言耸听。
(二)粮食供给体系质量不高成为制约粮食安全保障机制建设的突出短板
尽管我国粮食安全总体形势较好,但粮食供给体系质量不高也是不争的事实。主要通过两个维度
衡量粮食供给体系的质量:一是粮食供给体系提供的产品在数量、质量上与人们日益增长的美好生活需要是否匹配;二是粮食供给体系特别是粮食产业的整体素质,这突出表现为粮食产业竞争力和可持续发展能力。当前,我国粮食供给体系的质量不高,具体体现在以下三方面:
第一,粮食过度生产、超额储备,带来资源、要素投入的巨大浪费和生态破坏,[2]制约农业土地产出率、资源利用率和劳动生产率的提高。根据《中国统计年鉴》的数据计算,2016年我国第一产业劳动生产率为2.92万元/人,分别相当于第二产业、第三产业劳动生产率的21.8%和26.5%。根据世界银行数据库的资料,按2010年美元不变价格计算,2015年我国农业劳均增加值仅分别相当于美国的1.82%、日本的2.62%。[②]
第二,粮食价格形成机制改革滞后,导致市场价格信号失灵、供求关系扭曲,加剧农业资源和要素的错配,影响农业产业链延伸、供应链打造和价值链升级,妨碍农产品供给对需求变化动态适应和反应能力的提升。在推进粮食价格形成机制改革前,许多地方由于粮食生产成本高,导致粮食加工业发展艰难,就是最直观的体现。
第三,粮食产业国际竞争力较弱,主要粮食品种国内价格高于国际价格的问题难以得到根本改观。以2017年10月国内外价格比较为例,稻米、小麦、玉米的国内价格分别高于国际价格36.8%、38.9%和12.3%。[③]从与美国等发达国家的比较看,我国主要粮食品种节本增效都有较大潜力,稻谷特别是玉米增产空间也很大。2016年,美国稻谷每亩产量582.87公斤、总成本1029.46元,分别较我国高20.2%、低14.3%;小麦每亩产量227.77公斤、总成本328.55元,分别较我国低43.9%和低67.6%;每亩玉米产量732.29公斤、总成本700.90元,分别较我国高52.5%、低34.2%。同年,我国每亩玉米总成本1065.59元,其中物质与服务费用、人工成本和土地成本分别为369.55元、458.10元和237.94元,固定资产折旧3.04元,净利润-299.70元;美国每亩玉米总成本700.90元,其中运营成本(含种子费、肥料费、农药费、作业费、燃料动力费、修理费、排灌费、利息)338.32元、雇工费用和家庭劳动机会成本共32.89元、土地机会成本183.12元、固定资产折旧112.81元,净利润-63.95元;每50公斤玉米主产品平均出售价格美国为43.40元,我国为76.99元。进一步看,美国每亩玉米作业费21.24元;我国每亩玉米租赁作业费138.07元,其中机械作业费114.43元。美国每亩玉米种子费、肥料费、农药费分别为107.9元、126.63元和31.50元,分别比我国高出51.34元、低于11.89元和低于15.28元。[④]粮食产业国际竞争力较弱,原因是多方面的,除农产品价格形成机制方面的原因外,近年来国家在科技和基础设施建设等方面,对加强粮食综合生产能力建设的支持不断加强,但就总体而言,这两方面仍然比较薄弱,成为制约粮食国际竞争力提升的重要原因。
可见,推进粮食供给侧结构性改革,着力提升粮食供给体系质量,已经成为强化粮食安全保障机制建设的当务之急。在部分粮食主产区,提高粮食供给体系质量对于促进农民增收具有特别重要的意义。以吉林省为例,2015年全省农民人均可支配收入为11 326.17元,其中来自第一产业(包括农业、林业、牧业、渔业等)的经营净收入7357元,来自农业的经营净收入6562.45元,分别占64.1%和57.9%,远高于同年全国农民39.4%的经营净收入占人均可支配收入的比重。
(三)加强粮食安全保障机制建设应以提高粮食供给体系质量为主攻方向
在当前乃至今后相当长的时期内,加强粮食安全保障机制建设,应瞄准提高粮食供给体系质量这个主攻方向,重点抓好以下问题:
1.加快推进粮食价格形成机制和收储制度改革,将强化市场对粮食资源配置的决定性作用与更好发挥政府作用有机结合起来更好地落到实处。自2014年以来,我国农产品价格形成机制改革进入实质性推进阶段。2014年启动大豆和棉花目标价格补贴试点,2015年和2016年分别取消了油菜籽和玉米临时收储政策,从2016年开始在东北三省和内蒙古自治区对玉米实行“市场化收购+补贴”政策,2017年对大豆实行“市场化收购+补贴”。通过这些改革,强化了市场对粮食资源配置的决定性作用,但由于相关改革推进时间短,其利弊得失都尚待进一步观察,短期影响与长期效果有何不同更需深入研究。
目前,玉米价格形成机制改革进展顺利,“政府定价”向“市场定价”的转变平稳推进,基本解决了东北产区与中原产区、玉米产区与玉米销区的价格倒挂问题;国内外玉米价格已基本相近,进口压力明显缓解。随着区域之间玉米价格关系的理顺,多元化粮食收储主体日趋活跃,玉米外销规模明显扩大,外销不畅和库存增加的问题明显减轻。在玉米价格下跌的同时,国家对玉米深加工和饲料加工企业实行奖补政策,玉米深加工企业和饲料加工企业进入近年来效益最好的时期;通过推进粮食过腹转化增值,畜牧业的发展条件也明显好转。农业部网站2017年10月发布的农产品供需形势分析月报(大宗农产品)数据显示,进入2017年以来,国内玉米价格已由之前的趋势性下跌转为“在徘徊中上升”态势。
但不同粮食品种由于关系国计民生特别是在国家粮食安全战略中的重要性不同,其产品特性及国内外生产、贸易、市场价格变化的特点和价格形成机制改革的进展也有很大差异。推进粮食价格形成机制改革应在坚持“市场定价、价补分离”的基础上,注意“分品种施策、渐进式推进、强化弹性调控”,关注粮食价格形成机制改革对不同类型农产品比价和比较利益的影响,防止简单套用目标价格补贴试点或“市场化收购+补贴”的改革路径对稻谷、小麦等主要口粮品种的生产、流通带来新的影响,也要防止顾此失彼导致粮食乃至农业种植结构新的失衡。[3]如,在稻谷最低收购价政策维系现行格局不变的情况下,容易导致稻谷生产相对于玉米生产的比较效益明显好转,加剧未来的稻谷生产过剩问题,增加推进稻谷价格形成机制改革的紧迫性。但在推进粮食价格形成机制改革过程中,如何做到“分品种施策、渐进式推进、强化弹性调控”,实际推进往往要比政策探讨困难,这也是深化农业供给侧结构性改革的一个难点所在。其中,推进稻谷和小麦价格形成机制改革更是“难中之难”。
2.坚定不移实行国家粮食安全新战略,强化对“藏粮于地、藏粮于技”的政策支持。2014年,中央一号文件明确提出“实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略”,要求“不断提升农业综合生产能力,确保谷物基本自给、口粮绝对安全”,“在重视粮食数量的同时,更加注重品质和质量安全。”近年来,按照国家粮食安全新战略和新要求,国家加强粮食安全保障能力建设的政策支持日益突出问题导向。如,加强高标准农田建设和耕地质量保护,推进“镰刀弯”地区玉米结构调整,加强粮食生产功能区建设,按照绿色发展、提升效率的方向积极引导农业机械化发展等。通过积极实施区域层面、产业链层面的重大项目、专项行动,继续加强对上述方面的政策支持,夯实粮食安全的根基。
3.积极推进粮食产业的组织创新,培育粮食供给侧结构性改革的“领航舰”。当前,具有全球供应链管理能力的国外跨国大粮商对全球粮食加工、贸易和服务领域的垄断格局已经形成,对各国粮食安全的影响也在显著强化。在加强粮食安全保障能力建设、推进粮食供给侧结构性改革的同时,也要重视国外跨国粮商对我国粮食产业组织创新的影响。税尚楠的研究发现,自20世纪70年代末以来,我国在参与大宗商品贸易时一直面对“越买越贱”“越卖越贵”的怪象,且随着我国在世界商品贸易中成为大买家或大卖家,这种现象愈演愈烈。究其原因,很大程度上在于国外跨国粮商通过加强对全球农产品供应链的管理,形成了对全球农产品供给的垄断。这是我国粮食安全面临的最严峻挑战。[4]因此,要在积极培育新型农业经营主体、新型农业服务主体并鼓励其联合合作的同时,把培育具有国际竞争力和全球供应链管理能力的大粮商作为战略方向,积极鼓励中粮集团等在国际粮食贸易和食品加工领域具有一定影响的国内大型企业,率先成长为以全球平台和供应链管理为基础、具有较强国际竞争力的跨国粮商,形成对国外跨国粮商垄断全球粮食供应链的制衡机制,也为增强我国统筹利用“两种资源、两种市场”的能力提供更加有效的组织载体。同时,鼓励农产品加工或流通企业、农业产业化龙头企业与其他新型农业经营主体合作,打造具有较强供应链管理能力和对粮食产业转型升级具有较强带动力的粮食产业联盟,构建富有本土特色的国内粮食供应链,为打破国外跨国粮商的现存垄断格局、增强对我国粮食安全的保障能力提供新选择。
当然,加强粮食安全保障机制建设,还应构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,发展多种形式适度规模经营,促进小农户和现代农业发展有机衔接,大力发展粮食产业经济。
二、构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系
习近平总书记在党的十九大报告中对实施乡村振兴战略进行决策部署时,明确要求“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,完善农业支持保护制度,发展多种形式适度规模经营,培育新型农业经营主体,健全农业社会化服务体系,实现小农户和现代农业发展有机衔接”。构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,是实施乡村振兴战略的重要内容,也是推进农业供给侧结构性改革的战略重点。用现代发展理念引领农业,提高农业土地产出率、资源利用率和劳动生产率,提升农业质量、效益和竞争力。
(一)构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系的战略取向
构建现代农业产业体系,关键是面向人民日益增长的美好生活需要,统筹推进现代农业产业体系横向拓展、纵向延伸和高度提升,积极培育农业新产业、新业态,大幅增进农业产业体系内部不同行业、产品生产之间的协同性,从横纵两个维度推进农村一二三产业融合发展,努力达到增强农业整体竞争力和带动农民增收能力的效果。所谓横向拓展,即在增强粮棉油肉蛋奶等基本农产品供给保障能力的同时,面向城乡居民对农业消费日趋个性化、多样化、优质化、绿色化的结构升级需求,增加农产品生产门类,拓展农业生产领域甚至农业功能。如,加快发展养殖业和林业,细化农业产业分工,增加专用化、特色化甚至小众化农产品生产;以农业为依托,通过拓展农业的生活、生态功能,发展休闲旅游农业,丰富农业内涵。所谓纵向延伸,即通过推进农业产业化经营和农村一二三产业融合发展等,推进农业延伸产业链、打造供应链、提升价值链,促进农业产前、产中、产后环节的高效组织和一体化经营,推进农业供求衔接和农业产业链、供应链更好地与高端市场、特色市场对接。所谓高度提升,主要是通过健全农业社会化服务体系,增强农业的分工协作效应,提升农业品牌价值,增强农业产业体系的创新驱动能力和整体竞争力。如,通过发展土地托管服务等方式,促进农业节本提质增效并降低风险。当前,健全农业社会化服务体系,要在继续加强公共服务体系和服务能力建设的同时,以加强市场化、经营性服务体系和服务能力建设为重点,大力加快发展农业生产性服务业。发展农业生产性服务业日益成为构建现代农业产业体系不可或缺的重要内容。面向新型农业经营主体的服务需求,加快发展农业生产性服务业,还有利于帮助新型农业经营主体克服发展中的问题,增强抗风险能力和转型升级能力。
构建现代农业生产体系,关键在于通过“两个着力”,提高农业资源利用效率,增强农业综合生产能力、可持续发展能力和抵御市场风险的能力,推进农业生产更好地适应需求、创造需求和引导需求,加快实现由生产导向向消费导向转变。具体看,即着力用现代物质条件装备农业,用现代科学技术改造农业,用培养新型农民发展农业,用优化农业空间布局提升农业,加强农业基础设施和抗灾减灾能力建设,提高农业水利化、机械化、信息化、良种化和标准化水平;着力构建人与自然和谐共生、水土资源—农业发展—环境影响良性互动的农业发展新格局,通过发展资源节约、环境友好、生态保育型农业,大力发展农业循环经济,促进农业绿色发展,优化农业资源—产业配置,提升农产品品质和农产品食品安全水平。发展设施农业、工厂化农业、“互联网+农业”,推进现代农业产业园、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设,这些均属构建现代农业生产体系的内容。2017年中央一号文件要求“促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求,向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变”,这在很大程度上要依托于现代农业生产体系建设。
构建现代农业经营体系,关键是要积极稳健、循序渐进地统筹解决农业经营组织结构的继承和创新问题,做好“发展多种形式适度规模经营,培育新型农业经营主体,健全农业社会化服务体系,实现小农户和现代农业发展有机衔接”的大文章,将增强农业产业组织的创新能力和竞争能力同促进小农户与现代农业发展有机衔接、有效结合起来。构建现代农业经营体系,加快培育新型职业农民,引导农民优先提升就业创业创新能力,加快形成普通农户和新型农业经营主体、新型农业服务主体共商共建共享现代农业发展新格局。
(二)加强现代农业经营体系建设的着力点
第一,积极培育新型农业经营主体,鼓励新型农业经营主体在加快农业发展方式转变和增强农业创新驱动能力方面发挥“领头羊”“生力军”作用。注意引导专业大户、家庭农场、农民合作社和农业产业化龙头企业(以下简称“龙头企业”)等不同类型新型农业经营主体之间完善竞争合作关系,形成各展其长、优势互补、共生发展新格局。鼓励家庭农场发起或领办农民专业合作社,提高农民合作社发展质量和企业家素质。在引导农民专业合作社规范发展和转型升级的同时,优先支持农民专业合作社联合社建设,增进其规模经济、范围经济和网络效应,增强抗风险能力、可持续发展能力和辐射带动农民增收的能力。鼓励龙头企业成为按照规模化、集约化和组织化方式引导农民、帮扶农民的骨干力量,成为带动家庭农场和农民合作社转型升级的“航空母舰”,并在加强供应链管理和产业链“补短板”中发挥主要作用。鼓励龙头企业和农民合作社、家庭农场、专业大户等加强联合合作,形成分层发展、分类发展、网络链接新格局,增强对农民增收提能的辐射带动力。近年来,在安徽、河北等省份迅速发展的农业产业化联合体,为发挥龙头企业在新型农业经营体系建设中的引领者和组织者作用提供了重要途径,也为稳定构建龙头企业、农民合作社、家庭农场、普通农户之间协同发展新格局提供了鲜活经验,值得积极推广和支持引导。
第二,积极培育新型农业服务主体,鼓励传统农业服务主体转型升级。健全农业社会化服务体系,是促进农业节本增效升级和降低风险的重要途径,也是在农业劳动力老弱化、农户兼业化背景下解决“谁来种地、如何种地”问题的有效选择。各种农业服务组织是健全农业社会化服务体系的组织载体。长期以来,在我国推进农业发展方式转变甚至培育新型农业经营主体的过程中,供销社、信用社、农村集体经济组织等传统农业服务主体发挥了重要的服务支撑和引领作用,但随着发展形势和发展要求的变化,推进其转型升级的需求日趋强烈。与此同时,近年来各种新型农业服务主体迅速崛起,成为发展农业生产性服务业、健全农业社会化服务体系的中坚力量。鼓励龙头企业、农民合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体参与农业公共服务体系和服务能力建设,并成为发展农业生产性服务业的骨干力量,鼓励新型农业经营主体向新型农业服务主体转型。发展农业生产性服务业是工商资本投资农业的比较优势所在,也是建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系、优化新型工农城乡关系的重要渠道。新型农业经营主体的成长及其影响作用的扩大,正在对推进农业生产性服务业专业化、规模化、集约化、品质化发展不断提出新的更高层次的要求。要面向新型农业服务主体发展壮大和传统农业服务主体转型升级的需求,进一步加强财税、金融、土地等方面的引导支持政策,[⑤]鼓励各类服务主体之间、新型农业经营主体与新型农业服务主体之间加强合作。同时,支持行业协会、产业联盟在推进这种联合合作中发挥引领作用。
第三,科学处理发展多种形式农业适度规模经营的关系,促进小农户与现代农业发展有机衔接。一般而言,发展农业适度规模经营形式多样,但主要有两条路径:一是通过推进承包地经营权流转,促进农户经营规模扩大,或引导农地向专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体集中,发展土地流转型适度规模经营;二是通过发展农业生产性服务业,在不流转农户对农地经营权的情况下,通过各类服务主体面向农户提供机械作业、统防统治等农业生产性服务,将大量小规模农户有效导入分工协作的网络中,形成服务链接型农业适度规模经营。在当前乃至今后相当长的时期内,以小规模兼业经营为特征的普通农户仍是我国农业生产经营的主要组织形式,发展土地流转型规模经营固然重要,但发展服务链接型农业适度规模经营更为关键,因此,发展多种形式的农业适度规模经营,应坚持发展土地流转型适度规模经营和服务链接型适度规模经营“两条腿”走路,促进二者竞争发展、互补发展。厚此薄彼,有可能影响农业质量、效益和竞争力的提升,削弱农业创新驱动能力;抑或容易将小农户排斥在发展现代农业的进程之外,导致其难以在共建共享中有更多的获得感,加剧发展不平衡不充分问题。
(三)促进小农户和现代农业发展有机衔接需要三管齐下、系统发力
第一,鼓励龙头企业、农民合作社、家庭农场及专业大户等将完善农户的利益联结机制与增强自身的社会责任意识结合起来,成为引领带动农户发展现代农业的骨干和推进农村产业兴旺的中坚力量。近年来,各地在这些方面的探索实践较多,应加强对现有经验的总结和集成提升,更好地发挥先行经验的示范带动作用。
第二,加快发展农业生产性服务业,健全农业社会化服务体系。这有利于帮助小农户更好地解决自身解决不了、解决不好或难以合理解决的问题,有利于疏通现代技术、资本和管理要素与农业发展有效对接的通道。近年来各地蓬勃发展的农业生产托管服务是推进农业生产性服务业规模化发展的重要经营方式创新,也是引领小农户发展现代农业、推进农业绿色发展的重要路径,直指破解小农户农业生产现代化的困局,具有广阔前景。[5]要加大引导支持力度,鼓励其标准化、品牌化和优质高效发展。
第三,要注意“同等优先”支持本土根植性新型农业经营主体的成长,鼓励外部植入式新型农业经营主体更好地发挥对本土根植性新型农业经营主体成长和转型升级的引领带动作用。一般而言,专业大户、家庭农场、农民合作社等本土根植性新型农业经营主体和服务主体对小农户的社区亲和力较强,与所在乡村及邻近小农户的血缘、地缘甚至亲缘联系较强,邻里之间“紧密的相互作用”也有利于强化其对小农户的社会责任意识。相对于龙头企业和外来工商资本,无论是资金实力、经营能力还是发展理念,本土根植性新型农业经营主体和服务主体往往更是小农户可望、可及的,所以更容易带动小农户共建共享现代农业的发展。但本土根植性新型农业经营主体和服务主体在经营理念、经营能力和融资能力等方面也有其局限性,要注意发挥外部植入式新型农业经营主体和服务主体对它的引领带动作用。
三、深化涉农重点领域和关键环节改革
2017年中央一号文件指出,“推进农业供给侧结构性改革,要在确保国家粮食安全的基础上,紧紧围绕市场需求变化,以增加农民收入、保障有效供给为主要目标,以提高农业供给质量为主攻方向,以体制改革和机制创新为根本途径。”推进农业供给侧结构性改革,作为超前性调整和长期调整,实际上是以推进体制机制改革和政策创新为动力和依托,助推农业结构战略性调整的深刻变革,要求农业供给结构(产业结构、区域结构)的调整切实做到对需求结构调整有前瞻性,并充分考虑要素结构和产业组织结构调整的支撑能力,借此激活市场、激活要素、激活主体。无论是农业供给结构的调整,还是需求结构、要素结构和产业组织结构的调整,都需要以重点领域、关键环节改革为重点。否则,推进农业供给侧结构性改革,增加有效供给、减少无效供给,增强农业供给体系对需求体系的动态适应和灵活反应能力,将缺乏基本保障和有效支撑,激活市场、激活要素、激活主体也将无从谈起。如,没有农产品价格形成机制改革、没有农业基础设施投融资机制创新,加强粮食安全保障机制建设就容易成为空谈。此外,培育创新驱动能力是推进农业供给侧结构性改革的一大支柱。[6]但要增强创新驱动能力,必须把深化农业科技体制改革和构建新型农业产业体系、生产体系、经营体系有机结合起来。
深化涉农重点领域和关键环节改革,一个重要内容是深化农村土地制度改革,特别是完善承包地“三权分置”制度。一方面,有利于巩固和完善农村基本经营制度,保持农村土地承包关系稳定并长久不变,保护普通农户和尚难稳定市民化的农业转移人口的合法权益;另一方面,有利于促进农村土地经营权规范有序流转,维护新型农业经营主体的经营预期和对转入土地的合法经营权。2015年以来,我国在33个试点县(市、区)行政区域推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点,全国人大已审议拟将此项试点期限延长到2018年底。按照此项试点部分地区的初步经验,结合部分地区围绕“资源变资产、资金变股金、农民变股东”等初显成效的做法,把加强产权、要素流转平台或交易市场建设作为战略方向,深化农村土地制度改革,为创新农村信贷抵押担保制度、推进农村土地和要素流动及优化重组、保护农民和新型经营主体的合法权益提供“方便之门”,增进改革的连锁激发效应。否则,相关改革很容易“中途夭折”或“功亏一篑”,改革效果的可持续性也难以得到有效保障。
推进农业支持保护制度改革,也是深化涉农重点领域和关键环节改革的一项重要内容。这与农产品价格形成机制改革高度相关。如,从实际调研看,对玉米实行“市场化收购+补贴”政策后,短期玉米价格的下跌容易导致短期内区域性、群体性农业减收问题凸显,在长期可能加剧农民农业收入增长的波动性。[⑥]为防止粮食价格形成机制改革在短期内带来严重的区域性、群体性农民减收问题,要加大补贴政策的实施强度,或实行较大强度的农民收入补贴政策,借此调动主产区政府和农民支持改革的积极性;在长期内,要注意借鉴国际经验,加快开展农产品价格和收入保险等试点步伐;支持新型农业经营主体,鼓励通过“保险+期货”、贷款保证保险等方式,帮助普通和新型农业经营主体更好地完善市场价格风险防范机制。从国际经验看,完善农业支持保护制度对于统筹利用“两种资源、两个市场”、增强农业国际竞争力至关重要,在我国推进农业供给侧结构性改革过程中对此必须高度重视。即使是美国由大量资源支撑的大规模现代化农业,以及在有效管理下高度组织化的农业,政府对农业的强有力扶持也是造就其农业强国的重要因素。美国农业支持政策的主要目标是减少和控制农业风险、保障农民收入和稳定农业生产。美国还通过农产品贸易政策和贸易促进机制,帮助农业开拓国内外市场。[7]尽管两国国情、农情和发展阶段不同,但美国完善农业支持保护制度的经验仍在很大程度上值得我国借鉴。此外,围绕促进农村一二三产业融合发展、支持和鼓励农民就业创业,深化相关体制机制改革和政策创新,也属于深化涉农重点领域和关键环节改革的重要内容。
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参考文献:
[1]姜长云.多维视角下的加快转变农业发展方式研究[M].北京:中国社会科学出版社,2017.
[2]马晓河.中国粮食结构性供给过剩造成“新”的不安全[EB/OL].[2017-05-19].中国经济网,http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201705/19/t20170519_22993614.shtml.
[3]姜长云,曾伟.农产品价格若干问题辨析[J].价格理论与实践,2017(3):10-13.
[4]税尚楠.全球化视角下我国粮食安全的新思维及战略[J].农业经济问题,2012(6):21-25.
[5]冀名峰.农业生产托管:新时代现代农业发展新动能[N].农民日报,2017-11-25.
[6]姜长云.创新驱动视野的农业发展方式转变[J].改革,2015(12):83-93
[7]倪洪兴,等.美国农业国际竞争力与贸易政策[J].农村经济文稿,2017(8):13-17.
(责任编辑:金光敏)
(原载于《经济纵横》2018年第2期)


作者简介:姜长云,国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所副所长、研究员。
注:本文是2017年入选文化名家暨“四个一批”人才自主选题资助项目“实施乡村振兴战略、推动农业农村经济高质量发展的重大问题和跟踪研究”及农业部软科学研究项目“推进农业供给侧结构性改革的难点与重点研究”(编号:D201701)的成果。
[①]  在国际比较中,没有与我国口径完全一致的“粮食”概念。在分析我国粮食安全状况时,真正能与国际比较的是“谷物”,而长期以来谷物在我国粮食产量中一直占绝对主体地位,所以本文利用“谷物”的国际比较替代“粮食”的国际比较。
[②]  数据来源:https://data.worldbank.org.cn/data-catalog/world-development-indicators。
[③]  数据来源:根据农业部《2017年10月农产品供需形势分析月报(大宗农产品)》相关数据计算。(参见:农业部网站,www.moa.gov.cn/zmllm/jcyj/,2017年11月15日)
[④]  数据来源:根据国家发展和改革委员会价格司编《全国农产品成本收益资料汇编2017》相关数据整理。
[⑤]  参照《财政部 国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知》,为鼓励农业生产性服务业发展,更好地发挥其对小农户参与现代农业发展的引领带动作用,建议对农业生产性服务业机构向农户提供的市场化农业生产性服务免征增值税,对农业生产性服务机构帮助农户销售农产品或提供农资统购分销服务免征增值税。
[⑥]  据对吉林省农安县的调研,包括给农民的每公斤约0.20元的玉米生产者补贴在内,按现有玉米单产计算,在玉米价格形成机制改革的第一年(2016年),种植玉米的农民亩均较上年减收约194.4元。2017年,种植玉米的农民亩均收入较2016年几无变化。

(责任编辑:admin)
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