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中国特色社会主义城市地租:制度基础、价值源泉与经济效应

时间:2019-10-14 16:37来源:《经济纵横》2019年第8期 作者:龚剑 点击:
摘要:沿着马克思主义政治经济学地租理论的基本思路,可以从制度基础、价值源泉与经济效应等三个方面对中国特色社会主义城市地租开展分析。城市土地属于国家所有是中国特色社会主义城市地租的制度基础,其在经济上的实现经历了长期的探索过程。在这一过程中,中国特色社会主义城市地租经历了从实物地租向货币地租的转变,这一转变的根本动力并非众多研究提及的地方政府,而是中央政府。在厘定中国特色社会主义城市地租的经济效应时,应当注意到马克思主义政治经济学地租理论所界定的地租作为土地所有者的收入,是阻碍资本积累的因素,而中国特色社会主义城市地租不仅促进经济增长,而且是社会主义经济优越性和新型城镇化的重要物质基础。
关键词:中国特色社会主义城市地租;制度基础;价值源泉;经济效应
中图分类号:F293.2     文献标识码:A
文章编号:1007-7685(2019)08-0001-12

DOI:10.16528/j.cnki.22-1054/f.201908001

 

 

自古典政治经济学以降,地租理论始终是政治经济学不可或缺的组成部分。马克思主义政治经济学以发达资本主义农业为主要研究对象,对古典政治经济学的地租理论进行了批判性的吸收,构建了与马克思主义政治经济学劳动价值论和剩余价值论相一致的地租理论,从而为社会主义政治经济学地租理论的构建奠定了基础。与此同时,马克思也简要提到了“建筑地段的地租”这一概念,这也正是马克思对他所在时期城市地租的称谓,他的主要观点是:其一,建筑地段所有者获得的地租与农业地租一样,都归土地所有者所有,如马克思本人所说,“凡是自然力能被垄断并保证使用它的产业家得到超额利润的地方(不论是瀑布,是富饶的矿山,是盛产鱼类的水域,还是位置有利的建筑地段),那些因对一部分土地享有权利而成为这种自然物所有者的人,就会以地租形式,从执行职能的资本那里把这种超额利润夺走。”[1]其二,建筑地段地租随着固定资本投资增加而增加。“不仅人口的增加,以及随之而来的住房需要的增大,而且固定资本的发展(这种固定资本或者合并在土地中,或者扎根在土地中,建立在土地上,如所有工业建筑物、铁路、货栈、工厂建筑物、船坞等等),都必然会提高建筑地段的地租。”[2]自改革开放以来,众多学者沿着马克思的上述观点,在宪法条款“城市的土地属于国家所有”的框架下,围绕城市国有土地在经济上的实现形式,对社会主义城市地租开展了广泛研究。在中国经济进入新时代的今天,本文将结合中国特色社会主义经济建设的典型事实,从制度基础、价值源泉与经济效应等三个方面着手,对中国特色社会主义城市地租进行初步的理论探讨。

一、中国特色社会主义城市地租的制度基础

在古典政治经济学当中,地租理论都以农业作为研究场景,农业土地所有权也就相应地成为了研究对象。亚当·斯密在《国富论》中指出:“作为使用土地的代价的地租,自然是租地人按照土地实际情状所支给的最高价格。在决定租约条件时,地主都设法使租地人所得的土地生产物份额,仅足补偿他用以提供种子、支付工资、购置和维持耕畜与其他农具的农业资本,并提供当地农业资本的普通利润。”[3]李嘉图对地租的界定“地租是指为了使用土地原有和不可摧毁的能力而付给地主的报酬”[4]同样是针对农业土地而言的。马克思的地租理论虽然也着重考察农业土地所有权,但也同时论及了城市土地所有权及其在经济上的实现形式,《资本论》第三卷注意到城市土地所有者对经济发展成果的侵占行为,并列举了一个英国的例子,“用于建筑目的而不是作为自由地出卖的土地的绝大部分,由土地所有者按99年的期限出租,或者有可能时按较短的期限出租。这个期限一满,建筑物就随同土地本身一起落入土地所有者手中”[5]。由此可见,马克思的地租理论并不局限于农业地租,而是将城市地租也纳入其地租理论的研究对象,从而为后人对城市地租的研究预留了空间。

马克思对城市地租的重视源于他对城市和农村关系的深刻剖析,正如《资本论》第一卷所述:“一切发达的、以商品交换为中介的分工的基础,都是城乡的分离。可以说,社会的全部经济史,都概括为这种对立的运动”[6]。在马克思看来,城乡分离表现为农业与工业在空间上的分离,以及城市和农村土地所有权的分化,从而影响了农村土地的区位,“由于农业和工业的分离,由于一方面大的生产中心的形成,以及由于另一方面农村的相对孤立化,土地的地区位置的差别又会扩大”[7],不过,马克思没有进一步探讨由此带来的城市土地所有权和农村土地所有权的分化。事实上,在农业和工业分离之后,随着城市数量的不断增加和建成区面积的不断扩大,城市土地和农村土地的区别不仅体现为“土地的地区位置的差别”,而且还包括了城市土地所有权和农村土地所有权的异质性:其一,在农业地租的分析当中,土地仅用于农业生产,地租的量主要取决于不同地块的肥力对农业生产率的影响,而在城市中,土地的用途则因行业的不同而有所差别,包括但不限于工业用地、商业用地和住宅用地;其二,在农业地租的分析当中,往往设定了单一主体的土地所有者,地租也就相应被视作对资本积累的阻碍因素,如《资本论》第三卷所述,“当资本投在土地上时,土地所有权或者说土地所有者,就作为这样一种外力和限制,出现在资本或资本家面前”[8],然而在城市中,资本家也可能成为土地的所有者,并且可以通过固定资本投资提高地租,以获取利润。概言之,以农业和工业的分离为起点,城市逐渐成为独立于农村的区域,城市土地用途的多样性,以及城市土地与建筑物的不可分离性,使得城市土地所有权拥有不同于农村土地所有权的特征。

早在我国社会主义经济建设的起步阶段,城市土地所有权和农村土地所有权的区别就得到了系统的认识。《人民日报》于1949年8月12日发布《关于城市房产、房租的性质和政策》,交代了我国城市土地所有权和农村土地所有权的区别,从而对城市并未同步推行土地改革做了解释:一方面,“农村的土地是自然物,人们虽然可以开辟,但是却不能创造出一块土地来。因此地主占有土地并利用土地对农民施行极其残酷的剥削,这种土地所有权制度是封建性质的”;另一方面,“城市房屋问题却与此不同。房屋不是自然物,而是劳动的产品。在商品生产的社会里,房屋就是一种商品。建筑房屋需要一定的投资,而且要经常出资加以修缮,当利用房屋的投资收取租息时,它就成为一种资本。因此城市里私人房主对房屋的占有,一般地不是封建性质,而是资本主义性质的”[9]。从这一政策表述可以看到城市土地所有权和农村土地所有权区别的来源,即农产品本身可以同农村土地相分离,农村土地所有者仅凭借对土地的垄断就占有农产品,而城市土地与各种形式的建筑不可分离,城市土地所有权不能脱离于对建筑的所有权,正因为如此,《关于城市房产、房租的性质和政策》一文才提出“城市里私人房主对房屋的占有,一般地不是封建性质,而是资本主义性质的”。

随着社会主义建设的推进,政府对单位应当有偿划拨土地还是无偿划拨土地成为一个关于城市土地所有权在经济上实现的重要问题。1952年,北京市人民政府曾经专门颁布郊区建设用地使用费的征收办法,规定“凡机关、部队、公立学校、公营企业等如有在郊区因建设或其他需要,经本府核准拨给的(包括原接管的)或协助购买的土地以及私立学校、私营企业经本府拨给的国有土地,一律须向本府地政局办理使用登记手续,并按本办法缴纳使用费。”[10]不过,到了1954年,当时的政务院对北京市人民政府就相关事项的请示予以批复:“不必采用征收土地使用费或租金的办法。同时收取使用费或租金,并非真正增加国家收入,而是不必要的提高企业的生产成本和扩大国家预算,并将增加不少事务手续。”[11]至此,北京市人民政府停止向各单位收取土地使用费。北京市人民政府颁布的政令和当时政务院的批复,也可视作对城市土地所有权经济实现的两种不同观点:在前者看来,各单位既然使用国有土地,就应当缴纳地租,地租体现为土地使用费的形式;在后者看来,各单位为使用国有土地缴纳地租,是毫无必要的,因为各单位会将地租计入成本,从而降低了上缴利润水平,国家一方面收取了国有土地的地租,另一方面又损失了各单位的上缴利润,为此,应当停止收取土地使用费,也就不必为使用国有土地缴纳地租了。随着后者的观点成为政策,尽管国有单位使用的土地逐渐增多,城市国有土地反倒无法在经济上实现其所有权了。

20世纪80年代初,中央政府开始重新关注城市土地所有权在经济上实现的问题。1980年,国务院批转的《全国城市规划工作纪要》指出“实行综合开发和征收城镇土地使用费的政策,是用经济办法管理城市建设的一项重要改革。它有利于按照城市规划配套地进行建设,节约用地,充分发挥投资效果;有利于控制大城市规模,鼓励建设单位到小城镇去;有利于合理解决城市建设和维护资金的来源。”[12]这是中央政府时隔多年重提征收“土地使用费”的首份文件,由此开始改变对各单位免收城市土地使用费这一长期的做法。在深圳经济特区,关于城市土地使用费的试点则开展得更为迅速。先行设立的经济特区为了在经济上实现土地国家所有,开展了出让国有土地使用权的试点工作。1980年,深圳经济特区房地产公司与香港客商合作,由房地产公司提供土地、组织施工,客商筹集开发建设资金,合作建成商品住房,面向香港居民出售,双方对商品住房的出售收入按85:15的比例分成。在这个开发项目中,城市土地仍然是以常规的划拨方式取得的,不过,与传统土地划拨不同的是,提供土地的房地产公司从此次划拨中获得了收入,从而在事实上等同于土地有偿出租。1981年底,广东省专门颁布《深圳经济特区土地管理暂行规定》,其中明确要求“经批准使用土地的单位和个人,对其所使用的土地只有使用权,没有所有权”[13],这则暂行规定就最初明确区分城市土地所有权和使用权。根据这项暂行规定,在深圳经济特区投资的客商需将土地用作经营,必须首先向深圳市政府缴纳土地使用费,才能够获得政府划拨的土地,政府按照土地用途的不同,将土地划分为工业用地、商业用地、商品住宅用地和旅游建筑用地,分类设定土地使用费的上限值和下限值。在1982年宪法尚未颁布实施时,城市土地所有权归国家所有尚未写入宪法,而根据1982年颁布施行的宪法,出租土地属于一种非法行为,但深圳市政府为土地出租保留了土地划拨的外观,又以土地使用费概念代称地租,从而回避了上述争议。

即便如此,在深圳市政府看来,以固定水平的土地使用费作为城市地租的主要表现形式仍然不是一项合意的选择。根据深圳市原副市长提供的数据,深圳经济特区从1980年到1987年共划拨土地82平方公里,其中有17平方公里为有偿划拨,收取土地使用费5250万元,仅占深圳经济特区财政总收入的1.5%。[14]尽管土地划拨已经由无偿变为有偿,但由划拨本身带来的使用者用地机会不平等、转让和抵押土地不受允许等问题仍然存在,为此,深圳市政府在征得中央政府的同意之后,先后在1987年9月、11月和12月以协议、招标、拍卖(当时称作公开竞投)形式各出让一块国有土地的使用权,租期均为50年,从而在全国范围内首次通过无偿划拨以外的方式转让土地使用权。在这三项出让活动结束之后,广东省立法机关于1987年底颁布了《深圳经济特区土地管理条例》,明确宣称“特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”、“特区国有土地使用权,由市政府垄断经营,统一进行有偿出让。”[15]这份地方法规率先使用了国有土地使用权这一概念,并且规定了出让国有土地使用权的三种方式:协议、招标和公开拍卖。这三种方式齐齐突破了宪法设定的限制,在1982年颁布实施的宪法的规定中,它们仍然可以视作对土地的“非法转让”,不过,由于深圳经济特区的做法得到了中央政府的认可,它的做法也可以视作中央政府为推行城市土地有偿使用而设立的试点,正因为此,在深圳经济特区试行有偿转移土地使用权之后的几个月,全国人大常委会就将宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”,追认了深圳经济特区出让国有土地使用权行为的合法性,从而在全国范围内正式确认了土地所有权和使用权的可分离性。在1988年宪法修正案的基础上,全国最高立法机关立即修改了1986年才颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》,在对其所照搬的原第十条第四款内容予以替换的同时,又增设了两款内容:“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定”;“国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用的具体办法,由国务院另行规定。”[16]

深圳经济特区的试点对其他地区的城市国有土地的经济实现具有示范意义,同时也是此后各地区城市国有土地的经济实现的缩影。概言之,城市国有土地的经济实现由两个步骤组成:第一个步骤是分离城市国有土地的使用权和所有权,并规定了国有土地使用权出让的几种方式,1990年,与修改后的土地管理法相配套的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》出台,该条例吸收了深圳经济特区的试点,在全国范围内正式区分了国有土地使用权和划拨土地使用权,其中,国有土地使用权可以转让、出租、抵押,划拨土地使用权则只能在符合规定条件,且补交土地使用权出让金之后才能够转让、出租、抵押;第二个步骤是区分城市土地的用途,并且设定了不同用途土地差别化的使用年限和土地使用费水平,1990年出台的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》同样延续了深圳经济特区的这一做法,将城市土地划分为居住用地,工业用地,教育、科技、文化、卫生、体育用地,商业、旅游、娱乐用地等,并且针对不同用途的土地施行差别化的使用权出让方式。前述一系列法律法规的出台,将政府从城市土地使用者处取得的土地使用权出让收入作为社会主义城市地租的主要表现形式,奠定了中国特色社会主义城市地租的制度基础。

二、中国特色社会主义城市地租的价值源泉

20世纪80年代初,中央政府提出征收土地使用费之后不久,黄家驹等研究者就对深圳经济特区土地使用费的理论含义予以探讨,他们认为,“我经济特区对客商来说,存在着对特区土地所有权的垄断。因而不论客商需要使用特区内哪一块土地,即使是不毛之地,都必须交纳一定数额的土地使用费即地租。”[17]他们还提出,深圳经济特区为了吸引外商,制定的土地使用费标准过低且单一,仅包括绝对地租,而未包括级差地租和垄断地租。此后围绕城市土地使用费的研究,大多延续了从地租理论出发这一传统,这意味着他们都试图揭示城市地租的价值源泉。不过,这一时期的研究对于城市地租是否包括绝对地租这一问题始终存在不同看法,例如,高映轸在论证城市地租中不包含绝对地租时提到,“城市中无所谓土地产品,城市中的产品都是工业产品。在商品经济中,至少在理论上它们都不可能按价值出售,而只能按生产价格出售”[18],吕益民也提到,“土地使用费中不应包括城市绝对地租。这是因为:(1)随着城市经济的发展,与级差地租的无限增长相对应,绝对地租会趋于缩小并呈零度增长;(2)随着社会主义土地公有制的确立和土地所有者阶层的消失,绝对地租已失去其存在的社会基础。”[19]对这两种否定城市地租包含绝对地租的观点,很快就有研究者提出商榷意见:于俊文反驳了高映轸的观点,指出“土地公有制作为土地所有制的一种形式,客观上要求在经济上实现其所有权”[20];杨继瑞也指出吕益民错误地理解了社会主义城市绝对地租存在的前提:“土地经营者的利润如果不扣除绝对地租,国有土地所有权就没有在经济上充要实现。”[21]

上述研究之所以对绝对地租的存在性产生分歧,是因为他们没有找到城市地租的价值源泉。陈征在《社会主义城市绝对地租》一文中,以一个模型对地租的价值源泉进行了初步探讨。                                   

其中,(1)式是一般意义上的商品价值总量构成,(2)式意味着剩余价值分割为平均利润和绝对地租,其中,代表企业平均利润,代表绝对地租。陈征认为,(1)式和(2)式适用于城市工业、商业、服务业、银行保险业的绝对地租,它们来源于社会总剩余价值的一部分,只有住宅用地的绝对地租才是工资部分的扣除。[22]

陈征根据上述模型,写出平均利润率的表达式   ,该表达式体现了绝对地租对剩余价值的扣除。除此以外,这个模型还准确地揭示了城市地租的价值源泉:地租是由超额利润转化而来的,而超额利润首先是针对不同生产部门的利润率平均化而言的,超额利润转化为地租,首先是某个生产部门的超额利润转化为某个部门为使用土地而缴纳的地租。从这一意义上说,该模型的研究对象并不仅限于绝对地租,而是在一般意义上交代了城市地租的价值源泉。

根据陈征所交代的模型适用范围,可以对该模型进行拓展。在城市中的城市工业、商业、服务业、银行保险业选定任意两个部门,记它们的商品价值总量分别为 ,地租水平分别为 ,则有
                                                                                              

则可以得到 的关系式:
                       

的关系式,可以得到两个初步结论:其一,城市地租上涨的趋势可以在部门层面得以揭示,即在利润平均化的假定下,任意一个部门的地租水平提高,将会导致与之同步利润平均化的部门地租水平提高。其二,某个部门的地租水平不仅受到本部门预付资本变化的影响,而且受到其他部门预付资本变化的影响。这两个初步结论在部门层面上论证了马克思“投入土地的固定资本的利息——它能够成为地租的追加部分”[23]这一论证的传导机制,从而映证了马克思关于城市地租具有上涨趋势的判断。

从(3)式和(4)式出发,还可以考虑另一种情形,即城市土地所有者可以将地租作为预付资本的一部分,从而与资本家合资,而后,土地所有者根据一般利润率和预付地租水平获得收益,从而在经济上实现其土地所有权。由此,可以将上述模型改写为:
                              
                             

此时得到的的关系式为:
                           

对比(8)式和此前的(5)式可知,两种情形下得到的初步结论并无不同,同样揭示了城市地租上涨的趋势。这也意味着,在多部门都存在城市地租的情形中,地租也有可能作为促进积累的因素而存在,此时土地所有者可能并不是如马克思所说,仅仅通过对超额利润的事后扣除获取地租,“并不像产业资本家那样有过什么贡献,冒过什么风险”[24],而是事前让渡土地使用权,为土地与固定资本的结合提供便利,再以事后利润分成等形式,从而以另一种方式在经济上实现土地所有权。马克思对此的解释是,“对建筑地段的需求,会提高作为空间和地基的土地的价值”,不过,他没有从供给角度对“作为空间和地基的土地的价值” [25]如何提高给予详细说明。通过探讨中国特色社会主义城市地租的价值源泉,本文检视了马克思关于建筑地段地租的两个基本观点,其中,马克思关于城市地租具有上涨趋势的判断是正确的,不过,城市地租并不一定是阻碍资本积累的因素,而是有可能成为促进资本积累的因素。这也进一步映证了马克思关于地租理论的基本观点,即地租是由超额利润转化而来的,对城市地租价值源泉的考察,也不应当局限于对地租概念本身和土地所有制的考察,而是应当抓住超额利润这一关键,从部门层面的超额利润出发,探讨城市地租的来源。

三、中国特色社会主义城市地租的经济效应

近年来,随着招标、拍卖、挂牌逐渐取代协议、划拨,成为国有土地使用权的主要出让方式,国有土地使用权出让土地成交总价款水平不断提高,由此出现了“土地财政”这一表述。既有研究对“土地财政”成因的解释主要有两种:第一种解释认为“土地财政”源于分税制改革之后地方政府的财权和事权不匹配,因而不得不在既有的财政收入基础上尽可能多地收取土地出让收入;第二种解释认为各地方政府的主要官员面临经济增长的绩效考核,不得不“为增长而竞争”,并在这一过程中大量出让辖区内国有土地使用权。这两种解释虽有所不同,却有一个共同点:将“土地财政”的根源归结为地方政府本身的行为,并且将“土地财政”作为一种负面现象来看待。不过,本文认为,上述研究在以下两个方面有所遗漏:其一,既有研究没有注意到,自20实际80年代至今,实物地租向货币地租的转化经历了一个漫长的过程,其主要推动者则是上述研究较少涉及的中央政府,虽然中央政府在分税制后不参与城镇土地使用税、土地增值税、及国有土地有偿出让收入的分成,却一再强调“国有土地资产价值的实现”,国有土地使用权出让收入上升趋势,与中央政府推动的实物地租向货币地租的转化有何关联?其二,既有研究对“土地财政”的关注点往往集中于国有土地使用权出让收入,却很少关注这笔收入的去向,事实上从中国特色社会主义政治经济学的视角出发,这笔收入的流向为何,才是探讨中国特色社会主义城市地租经济效应的关键所在。

在《资本论》第三卷中,马克思曾将实物地租界定为“它(地租)的不发达的形式”[26],并将实物地租向货币地租的转变视作历史的进步,如他本人所说,“只有在商品生产的基础上,地租才能作为货币地租发展起来,并且按照农业生产变为商品生产的程度而发展起来”[27]。马克思当时是在农业部门的背景下考察这一进程的,事实上,在中国特色社会主义城市地租的形态演变当中,同样出现了这一过程,遗憾的是,既有的社会主义城市地租研究中,往往直接设定城市地租应当采取货币形式,而忽略了城市地租从实物地租到货币地租的形态演变,事实上,在从实物地租到货币地租的形态演变中呈现的城市国有土地经济实现的诸多细节,是理解城市地租的性质所不可或缺的。

在20世纪80年代,尽管中央政府从一开始就提出对城市土地征收土地使用费,主张地租采用货币形式,不过,在城市地方政府和房地产开发企业当中,城市地方政府要求房地产开发企业出资建设基础设施,建成后再对房地产开发企业实施免税政策的现象颇为常见,由房地产开发企业出资建设的基础设施,则是城市地租的实物形式,有研究者将其称之为实物地租[28],并将这一现象描述为“起初城市政府以欠帐的形式,请求房地产开发者代为建设一些市政设施;其后又把它算作享受特殊政策(三年免税)而又盈利丰厚的开发公司应该作出的贡献”[29]。需要指出的是,实物地租产生的背景早已有之,自20世纪50年代以来,中央政府并没有为城市基础设施建设拨付专门的投资,直到1978年,中央政府方才提出“今后在国家基本建设计划中,要专列‘城市住宅建设’和‘市政公用设施建设’(包括给水、排水、公共交通、煤气、道路、桥梁、防洪、园林绿化等)户头”,为了解决城市基础设施短缺的问题,中央政府自1978年起增加拨付了专项投资,尽管如此,城市基础设施建设的投资缺口仍然较大。只是在房地产业出现之后,各城市的地方政府才找到了支付城市地租的对象。城市地方政府与房地产开发企业之间围绕实物地租的行为,在20世纪80年代商品住房价格快速上涨当中得以体现,众多研究者都将商品住房价格上涨的首要原因归结为实物地租从房地产开发企业向居民部门的转嫁,例如,苏星通过梳理商品住房的价格构成,指出其中不仅包括用于商品住房建设本身的投资,而且包括小区道路和绿化建设费用、拆建住户住房复迁费用、商业网点附加费用、人防工程建设附加费用等多项收费,他认为这些项目属于不合理收费,应当取消[30]。石小抗进一步提出,商品住房价格上涨是与商品住房的大量空置同时发生的,这意味着商品住房价格的提高并非由需求的增加而拉动,真正的原因则是商品住房建设成本的提高[31]。概言之,虽然实物地租经过转嫁最终转变为货币形式,但仅从最初使用者的角度来看,实物地租的存在性就已经是一个不可忽略的问题了。

城市土地的最初使用者缴纳实物地租而非货币地租,其实并非政策的本意。1980年由国务院批转的《全国城市规划工作纪要》提出由城市地方政府收取土地使用费,然而,1988年颁布的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》规定了大城市、中等城市、小城市以及县城、建制镇、工矿区的土地使用税每平方米税额区间,将每平方米最高税额确定为最低税额的20倍,同时规定“各地制定的土地使用费办法同时停止执行”,紧接着,财政部发布补充规定,要求对城镇土地使用税“50%列入中央预算收入;50%作为地方预算固定收入”[32]。与此同时,中央政府对国有土地使用权有偿出让收入的分成比例提出了新的规定,根据国务院1989年发布的38号文件《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》,“凡进行国有土地使用权有偿出让的地区,其出让收入必须上交财政。土地使用权有偿出让收入,40%上交中央财政,60%留归地方财政。”[33]事实上,根据1990年发布的《财政部关于国有土地使用权有偿出让收入上交中央部分有关问题的通知》,中央政府将会向地方政府返还上缴中央财政的国有土地使用权出让收入,例如,“经国务院批准的深圳市、珠海市、汕头市、海南省经济特区,其上交中央收入的返还比例为85%至90%”[34],不过,这项通知的执行仍然面临阻力,尽管1992年,财政部颁布《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》和《关于国有土地使用权有偿使用收入若干财政问题的暂行规定》,将土地出让金总额上缴中央财政的比例从40%下降至5%,然而,1993年发布的《国务院关于进一步加强国有土地使用权有偿使用收入征收管理工作的通知》仍然指出,“不少地方的征收管理工作薄弱,致使国有土地有偿出让、转让中的收益严重流失,有的地方甚至违反规定,擅自将土地使用权有偿使用收入长期委托非财政部门‘暂收暂付’,造成大量收入体外循环”[35]。直到1993年底,国务院颁布《关于实行分税制财政管理体制的决定》,决定自1994年起将城镇土地使用税、土地增值税、及国有土地有偿出让收入确定为地方固定收入,这场围绕国有土地使用权出让收入的拉锯战才告一段落。

国有土地使用权出让收入在中央政府和地方政府之间的频繁调整,表明城市国有土地在经济上的实现远比马克思地租理论中土地所有权在经济上的实现更为复杂,遭遇了更多阻碍。如前所述,土地所有者是作为单一主体而存在的,而国家则是由多层级组成的实体,它既包括中央政府,又包括各个地方政府,还有诸多承担经济社会发展职能的国有单位。城市的土地属于国家所有,但它分布在不同地方政府的辖区,其使用权也分散在各个国有单位,虽然中央政府可以颁布条例确定土地使用税和国有土地出让收入的分成比例,但地方政府可以通过收取实物地租的方式,规避中央政府从土地出让金中分成,从而将更多税、费留在本地。中央政府也注意到了这一现象,首先加大了对经济发达地区的国有土地使用权出让收入返还比例,而后对地方政府做了更大的让步,将国有土地使用权出让收入上缴中央的比例下调至5%,不过,中央政府的数次让步,并没有使得实物地租完全消失,与地方政府结成合作关系的房地产开发企业,不仅帮助城市地方政府实现了实物地租,而且也因实物地租的存在而受益。

城市国有土地在经济上实现的障碍,不仅出现在中央政府和地方政府的关系当中,而且出现在地方政府与单位的关系当中。前文所述的深圳经济特区推行的城市土地使用权出让试点,基本上没有涉及从实物地租到货币地租的演变,这一点源于它们独有的优势,即辖区大部分土地的使用权此前并未经由划拨方式出让,而对于其他地区而言,辖区土地使用权长期经由划拨方式出让,其中一部分土地的使用权长期由各单位所有,政府作为城市土地所有者的代表,既未曾通过土地使用权出让获取地租,又不能直接收回土地使用权并重新出让。在20世纪80年代,曾一度出现部分单位从无偿划拨所得的土地中获得收入的现象,有研究者将其称之为“隐形市场”或是“灰色土地市场”,并将其表现形式概括为“房屋买卖或出租、场地出租、以地抵债、以地易物、土地入股合作经营、联合建房”[36],作为城市土地所有者的国家并未获得城市地租,反而是由作为土地使用者的单位获得,此外,国家无法对各单位从“隐形市场”中获得的城市地租进行统计,“隐形市场”因此得名。尽管单位私自转让城市土地使用权往往获得货币收入,但其本质与“实物地租”相同,即作为土地所有者的国家未能在经济上实现其土地所有权。

虽然城镇土地使用税、土地增值税、及国有土地有偿出让收入在分税制改革之后成为地方固定收入,城市地方政府以实物地租方式隐匿国有土地使用权出让收入的动因不复存在,然而,在中央政府看来,城市地租的货币化程度仍不尽如人意。尽管1994年起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》规定,协议、招标、拍卖等三种出让方式均为可行选项,只有商业娱乐旅游用地及豪华住宅用地偏向于使用招标、拍卖的出让方式,原国土资源部在1999年的一则通知中,却表达了不同于城市房地产管理法的意见:协议出让方式为主,招标、拍卖出让方式占比过小的状况,不利于“国有土地资产价值的实现”[37],基于此,它主张缩小协议出让方式的适用范围,将其限定在划拨土地使用权转让和处置等范围内,这一规定意味着:地方政府在购回划拨土地使用权时可以与原划拨土地使用权人协商确定价格,但当它作为国有土地使用权出让者时,却尽量避免价格协商的情形,而是鼓励购买者相互竞价。2002年,国土资源部为就招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权所做出的规定,比城市房地产管理法更为严格,它将招标、拍卖、挂牌出让方式的适用范围从豪华住宅用地扩大到全部商品住房用地。[38]这项政策推出后,国有土地使用权协议出让宗数逐年下降,由2002年的203866宗递减至2005年的117642宗,国有土地使用权划拨出让宗数也呈逐年下降趋势,由2002年的104491宗递减至2005年的30581宗,与此同时,国有土地使用权挂牌出让 宗数呈上升趋势,由2002年的5726宗增至2005年的29433宗。[39]

从中央政府自20世纪90年代后期以来的主要举措来看,推动城市地租从实物地租向货币地租转化的实则是中央政府,而非地方政府。早在分税制改革推行之前的1993年,十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就已经提出“国家垄断城镇土地一级市场。实行土地使用权有偿有限期出让制度,对商业性用地使用权的出让,要改变协议批租方式,实行招标、拍卖。同时加强土地二级市场的管理,建立正常的土地使用权价格的市场形成机制。”[40]这一要求在《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》得以进一步细化:“除国家征用外,集体土地使用权不得出让,不得用于经营性房地产开发,也不得转让、出租用于非农业建设。”[41]从而将农村集体土地使用权与国有土地使用权严格区分开来,禁止集体土地使用权直接进入城镇土地市场。从国土资源部针对土地管理法修订草案的情况说明可知,这份通知对于土地管理法在1998年的修订起到了很大的影响,直接促成了土地用途管制制度的实施,其实质正是在法律层面上对农村集体土地使用权予以限制。受此影响,1998年修订后的土地管理法第四条第二款规定:“将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制用地建设总量,对耕地实行特殊保护。”[42]不过直到2002年,协议出让方式仍然为地方政府所保留,只是在中央政府扩大招标、拍卖、挂牌出让方式之后,协议出让宗数才开始下降。概言之,严格区分城市国有土地使用权和农村集体土地使用权,是地方政府凭一己之力无法做到的,只能由中央政府来主导,而中央政府对城市国有土地使用权和农村集体土地使用权的严格区分,首要目的在于避免农村集体土地直接进入城市土地使用权出让和转让市场,从而进一步推动国有土地的经济实现,至于近年来频繁提出的“土地财政”,则是在中央政府严格区分城市国家土地使用权和农村集体土地使用权的背景下,地方政府按照中央政府要求广泛推行招标、拍卖、挂牌出让方式,以推动城市地租由实物地租转化为货币地租的结果。相应地,仅仅将“土地财政”视作地方政府受分税制或经济考核压力所产生的行为的观点,是不够全面的。

中央政府严格区分城市国有土地使用权和农村集体土地使用权,反映了中国特色社会主义城市地租的一个重要组成部分,即城市土地的面积是不断扩大的,而作为城市新增土地来源的农村土地,其所有权又归农村集体所有,农村土地向城市土地的转变,需要以所有权的变更为前提。从历史上看,在各城市地方政府征用土地用于工业建设,安置农村集体及其成员的过程中,经常出现农村集体向国有单位索要高额地租的现象,《人民日报》将这一现象描述为“借征地搬迁之机,以各种手段敲国家竹杠,吃基建大户”[43]。在1982年宪法修改颁布之前的讨论阶段,就有宪法修改委员会委员表达了要求将城市和农村土地全面国有化的观点,例如,宪法修改委员会委员方毅表示:“国家企业、事业要发展,要用地,而土地有限,郊区和农村土地归集体所有,变成了他们向国家敲竹杠、发洋财的手段。一亩地索要上万元,靠卖地生产队可以安排社员一辈子、三辈子都过好日子,不需劳动了。”[44]他认为,农村土地归集体所有,意味着国家在征用土地用于发展工业时,必须向农村集体支付地租,而“一亩地索要上万元”与社会主义公有制是相悖的,应予改正。宪法修改委员会秘书长胡乔木则不赞同对农村土地国有化的动议,他提到:“如果规定农村土地一律国有,除了动荡,国家将得不到任何东西。即使宪法规定了国有,将来国家要征用土地时,也还是要给农民报酬。”[45]他认为,即使农村土地不归集体所有,而是规定为国有,国家在征用农村土地用于发展工业时,同样要向农民提供报酬,这笔报酬不是地租,而是对农村集体放弃土地使用权的补偿。最终,城市土地国有制和农村土地集体所有制一道写入宪法,在此后的立法工作中,农村集体土地的用途仅仅限定于农业生产和农村集体,而不包括工业生产和城市建设。

概言之,从实物地租向货币地租的转化发端于城市土地国家所有在经济上的失灵状态:不论农村土地归集体所有还是仅仅归集体使用,它都将在经济上得以实现,具体形式则是向农村集体支付的征地补偿;不论城市土地是否明文规定为国家所有,它都无法在经济上得以实现。改革开放以来农村集体土地非农使用和城市国有土地使用权出让的典型事实则是将二者的顺序反过来,以在经济上实现国有土地使用权,各级政府一方面将农村集体土地转变为城市国有土地作为其非农使用的前提条件,另一方面对城市国有土地的使用许可施以愈来愈严格的限制。由此带来的城市国有土地使用权出让收入货币化表现为“土地财政”现象,实则意味着城市土地国家所有的宪法条文在经济上的成功实现。

如前所述,关注“土地财政”现象的研究,往往将侧重点置于地方政府所收取国有土地使用权出让收入的统计上,对这些收入的去向并未予以同等关注。事实上,马克思的地租理论所要解决的问题,不仅包括土地所有者通过何种方式获得地租,地租的价值量是多少,而且包括地租的经济效应,即土地所有者收取地租将会带来怎样的经济后果。马克思在探讨发达资本主义农业地租时曾经提到,“资本家在这个剩余价值和剩余产品的发展上还是一个能动的执行职能者。土地所有者只是坐享剩余产品和剩余价值中一个这样无须他参与而不断增大的份额。”[46]这段论述刻画了地租在发达资本主义农业当中对积累的阻碍作用,具体而言,无论是绝对地租、级差地租还是垄断地租,都构成了对积累的阻碍因素。那么,在将绝对地租、级差地租还是垄断地租范畴应用于社会主义城市地租的研究时,就应当首先探讨城市地租的去向,进而分析城市地租的经济效应。对此,陈征教授曾经专门强调,社会主义城市地租“交给代表社会的政府统一用于社会主义建设事业的支出,纳入国民收入再分配的轨道”。[47]沿着陈征教授的这一思路,有必要结合“土地财政”的典型事实,探讨社会主义城市地租的去向及其经济效应。

社会主义城市地租的去向及其经济效应,在此前有关城市土地使用费的争论中得到了集中的反映,有学者反对城市土地使用费包含绝对地租的观点。高映轸最先提出城市土地使用费不包括绝对地租和垄断地租的观点,他认为,之所以不包括绝对地租,是因为“城市中的产品都是工业产品。在商品经济中,至少在理论上它们都不可能按价值出售,而只能按生产价格出售”,吕益民则将城市土地使用费不包括垄断地租的原因归结为“随着城市经济的发展,与级差地租的无限增长相对应,绝对地租会趋于缩小并呈零度增长”[48]。这两种观点都未能意识到,在马克思的地租理论中,绝对地租是在部门层面上提出的一个概念,用于解释存在土地所有权的部门超额利润的存在性,正如马克思本人所说,“绝对地租的本质在于:不同生产部门内的各等量资本,在剩余价值率相等或劳动的剥削程度相等时,会按它们的不同的平均构成,生产出不等量的剩余价值。”[49] 相应地,对社会主义城市绝对地租的探讨,也应当着眼于部门层面,将探讨的重心置于对城市工业、商业等部门超额利润的存在性上。

在20世纪80年代和90年代的研究中,赞同城市土地使用费包含绝对地租的观点,往往也假定政府会代表作为城市土地所有者的国家,收取绝对地租。不过,在货币地租成为城市地租的主要形式之后,出现了一种新的现象,即政府对城市工业用地并不收取地租,这一点体现在城市工业用地出让的“零地价”、“低地价”上得以体现。城市化与土地制度改革课题组2005年对东部沿海某省份开展调研,发现地方政府在工业用地和居住用地、商业旅游娱乐用地方面实行了不同的出让策略,对前者以协议出让为主,并且设置了协议出让的最高限价,对后者则施以招标、拍卖和挂牌等方式鼓励竞价。[50]张清勇也于同期注意到“与各地政府经营城市、竭力从经营性用地上获得大额土地收益不同,被列为非经营性用地的工业用地是贱价协议出让的”,他将工业用地的低价出让解释为地方政府提供的地价补贴。此类研究往往将焦点置于地方政府围绕招商引资的竞争上,却没有注意到,各地方政府是以国有土地作为竞争标的,工业用地低价格乃至零价格出让,意味着作为城市国有土地在经济上实现的地租也就不复存在了,这是否意味着城市土地国家所有仅仅成为法律条文,而无法在经济上实现了呢?

如前文对城市地租价值源泉的分析所示,工业用地的低价格乃至零价格,从表面上看是地方政府招商引资的策略,其实质则是地租在积累过程中角色的转变。在关于城市土地使用费是否包括绝对地租的争论中,不论研究者持有何种观点,都认为作为国家代表的政府机关应当收取城市土地使用费,他们的共识来自于马克思对地租在积累过程中角色的设定,即地租只是土地所有者凭借其土地所有权获取的收入,并且这项收入只会构成积累的阻碍。然而,一旦改变这项设定,使得土地所有者也参与积累,地租也就不再是某些部门的超额利润退出积累之前的最后一站,而是成为资本循环的中间状态之一。事实上,早在前文提到的深圳经济特区房地产公司与香港客商合作的案例中,深圳经济特区就是仅仅凭借“以地入股”获取收益的,尽管可以将这项收益视作事实上的地租,但这项地租并未阻碍积累,而是促进积累。类似地,近年来政府对工业用地的“低地价”出让,也不仅仅是一项地价补贴,而是以国有土地使用权作为一项投资,这项投资的目的,则是此前许多研究提到的招商引资带来当地经济增长。与居住用地的高价出让相比,凭借“低地价”、“零地价”出让城市国有工业用地也能够在经济上实现城市土地国家所有,更加典型地反映了地租在积累过程中的角色转变。

地租在积累过程中的角色转变,在马克思的例证中反映了资本家与土地所有者关系的变化,不过,不论二者之间的关系如何,都改变不了积累自身的内在矛盾,马克思和恩格斯在探讨城市经济现象时,也一再强调这一点。“有一些租,绝对只能用垄断来说明……如实际上是地产租的房租。”[51]《论住宅问题》中也提到了垄断价格导致的地租,“工人从市中心被排挤到市郊;工人住宅以及一般小住宅都变得稀少和昂贵,而且往往是根本找不到,因为在这种情形下,建造昂贵住宅为建筑业提供了更有利得多的投机场所,而建造工人住宅只是一种例外”[52]。在资本主义城市中,土地所有者是在事后扣除超额利润,还是在事前让渡土地使用权以换取利润分成,都不能改变空间上剥夺劳动者的事实,正如马克思本人所说,“社会上一部分人向另一部分人要求一种贡赋,作为后者在地球上居住的权利的代价”[53]。即使地租对资本积累的单纯限制不复存在,进入资本循环的地租同样会推动积累矛盾的爆发。前文引述的陈征观点显示,住宅用地的绝对地租是工资部分的扣除,这一观点同样揭示了资本主义城市地租的弊端所在。社会主义城市地租相对于资本主义城市地租的优越性,也正是体现在满足城市居民的需要上。社会主义城市的土地属于国家所有,国家不仅促进土地所有权的实现,而且也要确保土地的利用状况符合社会的需要。2014年以来推行的新型城镇化,正是着眼于调节二者的关系,如《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出,“以人的城镇化为核心,合理引导人口流动,有序推进农业转移人口市民化,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”,对农业转移人口“采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件。完善商品房配建保障性住房政策,鼓励社会资本参与建设。”[54]这一系列政策旨在解决城市地方政府将过多土地用于建设开发区和工业园区,而较少将土地用于满足社会需要的状况。

综上所述,中国特色社会主义城市地租建立在城市土地国家所有的制度基础上,从20世纪80年代至今,在中央政府和地方政府的共同助力下,它经历了从实物地租向货币地租的转化过程。不仅应当依据马克思的地租理论,使用绝对地租、级差地租和垄断地租等范畴,对城市土地使用费等社会主义城市地租的表现形式予以探讨,而且应当刨除这些概念本身包含的地租阻碍积累等设定,在社会主义城市背景下,重新探讨社会主义城市地租与积累的关系,社会主义城市地租与社会需要的关系,从而为中国特色社会主义城市地租赋予全面的内涵。

 

 



[1] 《马克思恩格斯文集》第七卷,人民出版社2009年版,第874页。
[2] 《马克思恩格斯文集》第七卷,人民出版社2009年版,第875页。
[3] [英]亚当·斯密,《国民财富的性质和原因的研究》,郭大力、王亚南译,商务印书馆1983年版,第137页。
[4] [英]大卫·李嘉图,《政治经济学及赋税原理》,郭大力、王亚南译,商务印书馆1962年版,第56页。
[5] 《马克思恩格斯文集》第七卷,人民出版社2009年版,第700-701页。
[6] 《马克思恩格斯文集》第五卷,人民出版社2009年版,第408页。
[7] 《马克思恩格斯文集》第七卷,人民出版社2009年版,第733页。
[8] 《马克思恩格斯文集》第七卷,人民出版社2009年版,第862页。
[9] 新华社:《关于城市房产、房租的性质和政策》,《人民日报》1949年8月12日,第1版。
[10] 《北京市郊区建设用地使用费征收暂行办法》(1951年12月18日府秘张字第2920号令公布,1952年1月4日府秘张字第7号通知修正)。
[11] 房产通讯杂志社编,《国家房地产政策文件选编:1948年—1981年》,1982年内部发行,第335页。
[12] 《全国城市规划工作纪要》,《中华人民共和国国务院公报》1980年第20号,第646页。
[13] 《深圳经济特区土地管理暂行规定》(1981年11月17日广东省第五届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过,1981年12月24日广东省人民代表大会常务委员会公告第六号公布,1982年1月1日起施行)
[14] 王炬:《深圳特区房地产市场的建立与发展》,《深圳大学学报(人文社会科学版)》1989年第3期,第16-25页。
[15] 《深圳经济特区土地管理条例》(1987年12月29日广东省第六届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过)
[16] 《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国土地管理法>的决定》,《中华人民共和国国务院公报》1988年第17期,第872页。
[17] 黄家驹、李华杰、张存辉:《经济特区土地使用费的几个问题》,《华南师范学院学报(社会科学版)》1982年第4期,第11-18页。
[18] 高映轸:《论城市土地的有偿使用》,《中国社会科学》1987年第5期,第17-31页。
[19] 吕益民:《城市土地使用费的构成与土地价格问题》,《经济研究》1990年第8期,第页。
[20] 于俊文:《不能否定城市建筑用地绝对地租的存在:与高映轸同志商榷》,
[21] 杨继瑞:《论城市绝对地租:兼与吕益民同志商榷》,《房地信息》1991年第13期,第13-23页。
[22] 陈征:《社会主义城市绝对地租》,《中国社会科学》1993年第1期,第28页。
[23] 《马克思恩格斯文集》第七卷,人民出版社2009年版,第701页。
[24] 《马克思恩格斯文集》第七卷,人民出版社2009年版,第874页。
[25] 《马克思恩格斯文集》第七卷,人民出版社2009年版,第875页。
[26] 《马克思恩格斯文集》第七卷,人民出版社2009年版,第715页。
[27] 《马克思恩格斯文集》第七卷,人民出版社2009年版,第718页。
[28] 在马克思的地租理论中,实物地租原本是指农业土地使用者向土地所有者缴纳的农产品,而在城市范围内,实物地租指的是土地使用者建设的城市基础设施。
[29] 王育琨:《我国城市土地开发过程中的实物地租》,《经济研究》1992年第10期。
[30] 苏星:《我国城市住宅问题》,中国社会科学出版社1987年版,第98-105页。
[31] 石小抗:《我国城市商品住房价格畸高的机理性原因剖析》,《经济研究》1991年第9期,第45-53页。
[32] 《财政部关于“印花税”“城镇土地使用税”有关预算管理问题的补充规定的通知》(财预字〔88〕第60号)
[33] 《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》(国发〔1989〕38号),《中华人民共和国国务院公报》1989年第12期,第505页。
[34] 《财政部关于国有土地使用权有偿出让收入上交中央部分有关问题的通知》(财综字〔1990〕第111号)
[35] 《国务院关于进一步加强国有土地使用权有偿使用收入征收管理工作的通知》(国发〔1993〕75号),《中华人民共和国国务院公报》1993年第27号,第1222-1223页。
[36] 陈洪博:《城镇土地使用的双轨制及隐形市场》,《经济研究》1992年第3期,第70-73页。
[37] 《国土资源部关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》(国土资发〔1999〕第30号)
[38] 《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部令2002年第11号)
[39] 中华人民共和国国土资源部编:《中国国土资源统计年鉴》,地质出版社2002年、2003年、2004年、2005年版。
[40] 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,《中华人民共和国国务院公报》1993年第28期。
[41] 《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11号),《中华人民共和国国务院公报》1997年第16期,第701-707页。
[42] 《中华人民共和国土地管理法》,《中华人民共和国国务院公报》1998年第34期。
[43] 人民日报评论员:《为什么?》,《人民日报》1983年3月5日,第2版。
[44] 许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第644页。
[45] 许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第666页。
[46] 《马克思恩格斯文集》第七卷,人民出版社2009年版,第719页。
[47] 陈征:《社会主义城市地租研究》,福建人民出版社2017年版,第39页。
[48] 吕益民:《城市土地使用费的构成与土地价格问题》,《经济研究》1990年第8期,第46-54页。
[49] 《马克思恩格斯文集》第七卷,人民出版社2009年版,第872页。
[50] 城市化与土地制度改革课题组,《城市化、土地制度与经济可持续发展》,http://www.usc.cuhk.edu.hk/PaperCollection/webmanager/wkfiles/6263_1_paper.pdf
[51] 《马克思恩格斯全集》第三十四卷,人民出版社2008年版,第25-26页
[52] 《马克思恩格斯文集》第三卷,人民出版社2009年版,第252页。
[53] 《马克思恩格斯文集》第七卷,人民出版社2009年版,第875页。
[54] 《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,人民出版社2014年版。

 


 

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