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【学生论文公示】改革开放以来政府经济管理行为的演变及其逻辑

时间:2018-08-31 09:44来源:未知 作者:杨培祥 徐文斌 宋欣 点击:
 
  要:纵观中国改革开放四十年以来取得的巨大经济成就,政府的有效经济管理行为发挥了不可替代的作用,功不可没。本文从经济角度认为,中国将社会主义公有制与现代市场经济有机结合起来,既奠定了政府有效发挥经济管理行为的基础,又提升了社会主义市场经济的效率。为此,文章首先分析了改革开放以来政府行为从“有控制地放权”到“控权与放权有机结合”的现实演变脉络。之后,从理论上分析了政府行为演变的逻辑,认为中国社会主义公有制与现代市场经济具有结合的可能性,那么,无论是改革开放之前的政府绝对控权行为,还是改革开放之后出现的过度放权行为都是不可取的,必须有差异的将控权与放权有机结合起来实现对经济的动态化管理,才能有效矫正政府失灵和市场失灵,这既是中国特色社会主义的理论创新,也是政府的未来经济管理行为的发展趋势。
关键词:改革开放  公有制  市场经济  放权  控权
 
一、引言
纵观改革开放四十年来的经济成就,政府在经济管理中的行为角色不可或缺。自新中国成立至改革开放之前,政府基本上是“绝对控权”的传统型政府。改革开放之后,中国高度集权的计划经济体制逐渐向社会主义市场经济体制转变,政府开始由“绝对控权”转为“有控制地放权”,实际上是在不断寻求社会主义公有制与现代市场经济更好结合的路径。
论中中放权”转变为场经济体制转变,市场经济逐步替代了计划经济,党的十九大报告提出了“中国特色社会主义进入新时代”,并且要求政府在深化改革中不断推进“治理能力现代化”。在我国经济已由高速增长转向高质量发展的新常态背景下,政府面临着转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的考验,必须从“有控制地放权”向“控权与放权有机结合”的现代化政府转变,才能在新时代条件下更好坚持和巩固公有制主体地位,充分发挥社会主义市场经济的配置资源的力量,顺利实现治理能力的现代化目标。
从现有的基础理论和研究文献来看,对社会主义经济中政府如何采取适宜的经济管理行为以充分发挥有效职能已有大量而深入的分析。
首先,经典马克思主义理论关于计划经济的思想。
马克思、恩格斯设想的社会主义经济的基本特征是生产资料公有制加政府有计划的调节。例如,恩格斯在《共产主义原理》中指出:“私有制也必须废除,代替它的是共同使用全部生产工具和按共同协议来分配产品,即所谓财产共有。”,那么,正如马克思指出的那样,社会主义政府“必须预先计算好,能把多少劳动、生产资料和生活资料用在这样的一些产业部门而不致受任何损害”。但是,这一结论是马克思和恩格斯是在社会生产力高度发达的基础上得出的,实际上,马克思还指出:“无论哪一个社会形态,在它所能容纳的全部生产力发挥出来以前,是绝不会灭亡的;而新的更高的生产关系,在它的物质存在条件在旧社会的胎胞里成熟以前,是绝不会出现的。”所以,他们并没有绝对否定市场经济的作用,马克思对此有清晰的认识,认为市场“不承认任何别的权威,只承认竞争的权威”,市场“这个领域确实是天赋人权的真正乐园。那里占统治地位的只是自由、平等、所有权和边沁。……正因为人人只顾自己,谁也不管别人,所以大家都是在事物的预定的和谐下,或者说,在全能的神的保佑下,在看不见的手的指引下,完成着互惠互利、共同有益、全体有利的事业。”。这样,在落后的生产力基础上发展社会主义经济,政府在坚持社会主义公有制的前提下,并不一定完全排斥市场经济。后来,列宁吸取“战时共产主义”政策教训,实行“新经济政策”,在社会主义经济中引入市场因素,最早开启了探索社会主义公有制与市场经济相结合的实践。
其次,国外学者围绕社会主义资源配置问题的探讨。
20世纪30年代,爆发了一场关于社会主义计划经济能否合理配置资源的大论战,一方以资产阶级经济学家如米塞斯(1920)、罗宾斯(1933)、哈耶克(1935)为代表,他们认为社会主义是计划经济,在缺少私有制和自由市场的情形下,不可能实现资源的有效配置。因此,政府应该完全放权,充分发挥自由市场的作用才能高效配置资源。另一方以泰勒(1929)、兰格(1936)、勒纳(1936)为代表,他们的观点是通过在计划经济中模拟市场,社会主义可以实现高效配置资源的目标。比如,兰格认为,中央政府利用“试错法”可以针对经济制定有效的计划,达到合理配置资源的目的,从而为政府提供了可以合理控制经济运行的理论基础。与此同时,勒纳也提出了这一思想,故称之为“兰格——勒纳模式”,标志着市场社会主义思潮的正式诞生。自20 世纪 50 年代起,东欧社会主义国家相继展开了“分权模式”的改革,也就是将市场机制引入计划经济之中,不少学者提出了“分权模式”相关的理论,比如,科尔奈(1957)的“有宏观控制的市场协调”、布鲁斯(1961)的“含有受控制市场机制的计划经济”(1961)、锡克(1958)的“以市场机制为基础的分配计划”(1958)、诺夫(1983)的“可行的社会主义”(1983)等,这些理论为改革开放之初的中国提供了极为宝贵的借鉴,促使中国政府在社会主义公有制的基础上大胆放权,积极进行社会主义市场经济的改革。
最后,中国学者关于政府“放权”与“控权”行为的研究。
同样是社会主义国家的中国却有着和苏联截然不同的发展方式,与苏联相比中国的发展是渐进的,是伴随这发展的进程不断做出调整的发展方式。因此,中国在经济发展方面能够得到巨大成就一跃成为世界第二大经济体。纵观改革开放四十年来,中国政府的在经济发展、公共服务等多个方面的角色都发生了一定程度的变化。
改革开放之前的中国实行的是计划经济体制,政府在各个领域都有着绝对的控制力,全国的资源都是有政府统一调配,此时的政府是“绝对控权”的传统型政府,它在一定程度上阻碍了经济的发展。因此从改革开放起,市场这一因素逐步被引入到中国的经济体制中。1995年中共十四届五中全会明确提出要从传统计划经济向社会主义市场经济体制转变,市场经济逐步替代了计划经济,对于市场的引入在一定程度上削弱了政府对于各个领域的绝对控制力,政府的角色开始由“绝对控权”的政府转为“部分放权”的政府。
一些学者为这一转变提供了理论上的,支撑他们从市场的角度出发,他们认为政府角色的转型是市场经济的必然结果,因此在政府角色转型这一过程中他们更加强调市场和放权的作用,认为转型后的政府应当是一个服务型的政府,应该给市场足够的空间让其发挥其效率,如石杰琳,秦国民(2014),他们认为政府角色由“主导市场经济”转向“服务市场经济”、从“经济建设型”转向“公共服务型”是经济发展方式转变的前提和关键。何显明(2013)提出放权是提升效率的最好方式,中国应从一个拥有全能型政府转化成拥有法治政府、市场经济、公民社会三足鼎立的现代化政府的国家。赵立波,窦泽秀,毕监武(2005)指出改革开放后政府的角色经历了两次改革分别是经济权力下放和加强公共服务。
“部分放权”的政府通过放权使得中国的经济实现了高速增长,但是伴随着增长,市场的弊端也随之体现出来。国内市场开始出现资源配置失衡、环境污染加剧等问题,这说明虽然市场经济能够使得中国的经济快速发展,但是政府控权的作用仍十分重要。
因此一些学者认为政府对经济的控制是必不可少的如林毅夫(2014)提出二战后,落后国家依靠后发优势得到快速的发展却很难成为发达国家,这主要是因为没有处理好政府与市场的关系而导致的市场失灵和政府失灵阻碍了经济的发展,一个国家要想实现转型必须既有“有效的市场”又有“有为的政府”。杨瑞龙(2016)也提出了类似的看法,他在比较了计划经济与市场及经济的利弊后,认为在一个良好的市场条件下,政府加以适当的干预是十分必要的。虽然政府要逐步放权,但是政府在关乎国家命脉的领域仍要有控制力如:郑言,李猛(2014),强调了政府的作用,认为在国内经济高速发展,国际地位不断提升,国内外安全隐患增加的时候,政府应该充分发挥其调控管理能力,通过法制化和制度化以及改善政府的治国理政方针来对内政、外交、军事、经济等各个领域进行宏观调控,改善国家治理体系,提升国家治理能力推进政府的现代化治理建设。
总之,现有研究为我们从现实与理论梳理政府角色自改革开放以来的演变提供了丰富的借鉴,而且现有研究表明,改革开放四十年来中国政府在经济管理中的角色转型这一问题上不断进行尝试,探索社会主义公有制与市场经济的有机结合,已经从“绝对控权”的传统型政府转变为“有控制的放权”的转型型政府,并且正逐步建设“控权与放权有机结合”的现代化政府。在不断尝试的过程中,中国政府更加深刻的认识到政府在经济管理中正确定位的重要性。为此,我们认为,只有将社会主义公有制与市场经济有机结合起来,才能将市场对资源的有效配置与政府对国家战略方向的强有力的把控结合起来,及时矫正“市场失灵”和“政府失灵”,中国经济才能得到快速稳定的发展。
二、政府行为的现实演变分析
1978年对于我国来说是值得纪念的一年,它意味着我国在经济发展过程中的转折。在这之前,我国实行着严格的计划经济,而从这一年12月召开的十一届三中全会开始,我国正是进入到“对内改革、对外开放”的历史进程中来。回顾我国四十年的改革开放过程,坚持走社会主义路线是一直以来的要求,如何在坚持社会主义的基础之上,放弃计划经济,进而建立社会主义市场经济,成为了中国经济发展的重要内容。在这一发展过程中,政府起到的作用是非常重要的,实施市场经济的过程中,政府必须要在一定程度上放手经济按市场需求进行的同时,遵循社会主义基本制度。我国的改革无疑是成功的,自1978年的国内生产总值为3678.7亿元,到2017年的827122亿元,近225倍经济增长的背后的原因,我们从改革开放以来,政府在政策实施过程中都做了哪些工作开始,进行进一步的分析。
(一)“有控制地放权”的转型型政府
1、商品经济尝试阶段(1978—1992年)
1979年7月15日,中共中央、国务院决定在深圳、珠海、汕头和厦门试办特区;同年8月13日,国务院颁发《关于大力发展对外贸易增加外汇收入若干问题的规定》;1982年家庭联产承包责任制确立;1984 年10月20日,党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》,提出有计划的商品经济;1986年12月5日,国务院做出《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》,开启了全民所有制企业的改革;1992年党的十四次全国代表大会上,《加快改革开放和现代化建设步伐,夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》的报告中确定了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。
从1978年提出改革开放的思想,到1992年确定建立社会主义市场经济体制,我国通过了十四年的时间从探索到确定改革的具体方向和方式。从最初的东南沿海城市的开放,打开了我国封闭已久的对外贸易的大门,使国内资本与国外资本的交流更加便利;到在农村进行土地生产方式、分配方式的改革,在农村生产过程中更具有激励性,使农村生产得到更大的发展;再到提出有计划的商品经济,逐渐将市场经济的理念加入进社会主义制度之中,对企业进行体制改革使企业在商品经济的基础上能够得到更好的发展。这一系列的政策实施,尝试的、探索的、逐步的将我国的经济引入到更有活力的状态之中,并且在这一过程中,我们会发现政府在经济中的作用由完全控制到逐步放手,将对生产和分配的自主权逐渐的交给市场。
2、市场经济发展阶段(1992—2013年)
明确走社会主义市场经济道路对于我国来说是一个具有决断性以及突破性的决定。党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。虽然在提出市场在国家的宏观调控基础上起基础性作用,但是究竟市场还是政府在资源配置中起最主要作用,并没有给出明确的说法。但是,市场的作用不容忽视是党的十四大明确给出的,这充分体现出政府在经济体制改革上进行放权的决心。党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,并且要是市场在我国宏观调控下对资源配置起基础性作用开始,“基础性作用”虽然没有明确指出究竟市场还是政府在市场资源配置中孰轻孰重,但足以看到我国政府对市场经济体制改革的决心。
党的十四大以来,在明确市场经济作用之后,政府在关于对外贸易、住房制度、医药制度、货币金融改制等方面都进行了放权政策,将更多的主导权交给市场决定。1994年国务院做出《关于进一步深化对外贸易体制改革的决定》,提出了更加适用于我国企业更加适应国际经济同行规定的对外贸易运行机制。该政策的提出使得我国在对外贸易过程中更加的符合市场经济的运行机制,使我国在对外贸易过程中能够更加符合世界经济规律。此外,1994年国务院还做出《关于深化城镇住房制度改革的决定》,决定的出台明确了城镇住房制度改革的基本内容,转变原有福利分房的制度改为建立以按劳分配为主的货币工资分配、建立住房公积金制度等。这项决定开启了城镇住房商品化的大门,意味着我国全面推进住房市场化的建立,使人们所关注的“住”的问题全面推行市场化,政府对进行住房放权。在此基础上1998年国务院下发了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,正式废除了分配住房制度,确立商品房的市场主体地位。除住房商品化之外,1996年,我国开始接受国际货币基金组织协定第八条款,实行人民币国际收支经常项目下的可兑换。这意味着我国外汇资源的分配方式向市场方式进行转变。2004年我国银行股份有限公司和我国建设银行股份有限公司分别进行了股份制改革,使原有的国有独资商业银行整体改制为国家扩股的股份制商业银行。
3、改革开放深化阶段(2013至今)
党的十八届三中全会中通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。[1]”从“基础性作用”到“决定性作用”的改变充分反映出我国政府对全面改革的力度,同时也是在十四大以来对社会主义市场经济的逐步探索中得来的,与此同时也彰显出在我国社会主义市场经济进程中具有中国特色的经济理论创新和突破。
市场在资源配置中起决定性作用进一步体现了政府在进行经济改革的放权理念。让市场更好的在经济发展中起到重要作用,成为了至十八届三中全会以来我国一直努力的方向。经历了21年的社会主义的市场经济发展,我国的市场经济体系已经基本完成,在这一过程中,带来了我国高速的经济增长。2013年以来,我国逐渐在上海、广东、附件、天津成立自贸区。在我国经济发展进入新常态下,外贸发展机遇和挑战的并存,使“走出去”、“引进来”的对外贸易出现新的发展形势,加快实施自由贸易区战略,也成为了我国适应经济全球化新趋势的客观要求,是全面深化改革、构建开放型经济新体制的必然选择。这一体系的形成对于我国的对外贸易来说减少了大量的阻碍,无论是在关税、进出口海关程序的实施上都给予极大的优惠,是对外贸易可以进行更为流畅的交易。这也是我国政府在市场经济过程中进一步放权的结果。
(二)“控权与放权有机结合”的现代化政府的基本分析
尽管一系列的放权政策让市场经济在我国深入发展的过程中带动了国民经济极大的提升,在肯定了市场在经济发展中起到的重要作用的同时,由市场经济带来的负效应也逐渐被凸显出来。在改革开放之初,大量引入西方先进国家的夕阳产业进入,虽然带动了经济的增长,但是,不能否认的是经济增长背后是对环境的破环。在九十年代的发展过程中,依靠我国充裕的劳动力,使“中国制造”的小商品遍布全世界,也成就了快速的经济增长。但是,随着经济的继续增长,人们的生活水平得到了大幅改善之后,劳动力价格的上升和人们对生活的追求,环境问题、发展不平衡问题等等,又成为了我们必须面对和解决的问题。自改革开放以来,在我国快速的经济发展中,经历了1987年的由美国股市引起的金融危机,到1997年的亚洲经济危机,以及2008年的由美国引起的环球经济危机,虽然在危机发生后对我国的经济影响较小,但是不得不关注到单纯的市场经济所造成的危机的可能性,为此,十八届三中全会以来,如何处理好政府与市场的关系,如何在坚持和完善基本经济制度的基础上,加快完善现代市场体系、宏观调控体系、使经济向更有效率、更加公平、更可持续发展的方向发展,政府不断地进行控权与放权的有机结合,主要表现在以下三个方面。
第一,将经济发展方向的控权与各经济领域的放权有机结合起来。改革开放以来,我国主要依靠资源集约型产品和劳动密集型产品使经济进行第一步的腾飞,但是伴随着我国成为世界第二大经济体,单纯依靠这些产品的生产不仅带了了巨大的环境污染问题,而且产品类型在世界交换过程中优势逐渐消失,并且会使我国很容易成为依靠技术输出国的经济附属国。为此,在十八届三中全会中提出加快我国产品转型升级的必要性。使中国制造不再只属于低端产品,我国的制造业也要迈入世界顶级产品的行列。在2015年,国务院正式印发《中国制造2025》,标志着在新的国际国内经济环境下,我国政府立足于国际产业变革的大趋势,做出全面提升中国制造业发展质量和水平的重大战略部署,进而改变我国制造业“大而不强”的局面。不难看出,在政府一系列的调控之下,我国的制造业发生了翻天覆地的变化,从手机、电池、高铁、航空航天等领域的发展,已处于世界领先地位。
第二,将经济放权与制度控权有机结合起来。随着市场经济的不断深入,市场经济所自带的天然的资本主义属性也带给了市场大量的负效应。市场经济的驱使,使个体私营企业在最求利润的同时造成了市场秩序的混乱。产品质量问题、知识产权的侵害等问题的不断出现都成为市场经济秩序紊乱的原因。此外,由于快速的经济发展所造成的环境问题也成为了关系国家进一步经济发展的障碍。而这些问题的解决是无法通过市场经济制度进行的,此时,政府在其中起到的作用便是非常重要的。1993年《反不正当竞争法》、2008年《反垄断法》,以及2017年《关于“十三五”市场监管规定的通知》等的实施正是政府通过加强监管力度,维护良好市场秩序的手段,此外2015年修订实施的《中华人民共和国环境保护法》、2017年提出的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》、《中华人民共和国环境保护税法实施条例》等都进一步的彰显出我国政府在治理和解决环境污染问题的决心。
第三,以维护公有制为目的实现控权与放权的有机结合。中国特色社会主义经济制度的本质特征主要表现为以公有制为主体,多种所有制共同发展。而公有制的主体地位必须有政府主导。自改革开放以来,政府为调动市场活力,致使于公有经济在国民经济的比重虽逐步减少,但是在对于国民经济的重要行业和关键领域中依然保持着主体地位。市场经济的深化会使企业内部产生资本主义萌芽,而坚持社会主义制度正是解决这种现象的关键。社会主义制度下劳动者拥有生产资料,遵循按劳分配原则,进而不会存在资本主义市场经济下的剥削问题,虽然在市场经济的过程中,会出现经济发展不平衡、收入分配差距加大、劳资矛盾等问题,但社会主义下的强有力的政府是可以解决这些问题的。
在梳理改革开放四十年来政府作用过程中,政府在经济发展的各个领域内进行放权的同时,在经济发展出现问题、瓶颈时进行市场调节。在党的十八届五中全会中通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中再次重申“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展。毫不动摇巩固和发展公有经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。”[2]这种控权与放权相结合的状态下,使中国在改革开放40年间不断摸索前行的过程中,积累出丰富的经验,以使得在经济高速发展30年的状态下依然能够持续稳定增长。
三、政府行为演变的理论逻辑分析
社会主义公有制与现代市场经济具有结合的可能性,从而为政府在经济管理中有效发挥作用提供了空间,政府行为应当根据经济发展的实际情形进行灵活转化。因此,从理论逻辑上来讲,政府与市场是辩证统一的关系,即政府在执行经济管理职权时既要有控制地放权,让市场在资源配置中充分发挥决定性作用;又要在维护社会主义公有制的主体地位基础上积极控权,克服市场失灵、政府失灵等导致的市场紊乱;控权与放权要有机结合对经济管理实现动态化管理。
首先,政府有控制地放权以充分发挥市场的资源配置功能。
    按照经典马克思主义理论,社会主义经济应该是建立在纯粹的公有制基础之上,并且实行有计划的政府调节,消除商品生产甚至市场经济的存在。例如,恩格斯指出:“社会主义不是把个别生产部门的生产资料实行共有,而是对一切生产部门实行共有。”[3](恩格斯,1995:217),而且,“一旦社会占有了生产资料,商品生产就将被消除,而产品对生产者的统治也将随之消除。社会生产内部的无政府状态将为有计划的自觉的组织所代替。”[4](恩格斯,2012:815),这种有组织的计划使得“社会的生产无政府状态就让位于按照社会总体和每个成员的需要对生产进行的社会的有计划的调节。”[5](恩格斯,2012:811)
按照经典马克主义理论的这一设想,我国自从1956年社会主义改造基本完成一直到改革开放之初,逐步建立了纯而又纯的社会主义公有制,并在此基础上建立了高度集中的政府指令型的计划经济体制。实践证明,这种体制在一定时期基本符合我国生产力发展的需要。但是,这种体制赋予政府绝对权力去控制和管理经济,以行政命令代替价值规律和市场机制,限制商品货币关系发挥作用的范围。随着社会主义制度的稳固和生产力的发展,政府在管理经济活动中的绝对控权抑制了市场活力,主要弊端是“政企职责不分,条块分割,国家对企业统得过多过死,……造成了企业缺乏应有的自主权,……社会主义经济在很大程度上失去了活力。”[6]在此种情形下,继续遵循政府对经济的绝对控制权的僵化管理方式已不可行,政府在管理经济活动时适度放权非常必要。
实际上,经典马克思主义理论所设想的未来的公有制加计划调节的社会主义经济,其前提是建立在高度发达的生产力基础之上,然而,我国落后的生产力状况不符合经典马克主义的理论设想。因此,我国自改革开放以来开始探索社会主义公有制与市场经济相结合的新的发展路径。一方面,我国逐渐建立起了与目前生产力相适应的以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的主体公有制形式。这种公有制形式与经典马克思主义理论视野里或者社会主义计划经济体制实践中传统公有制已不可同日而语,它的内涵已经具有了现代性,主要表现在:(1)纯而又纯的公有制形式不再是追求目标,其结构是以公有制为主体、多种所有制共同发展;(2)注重提升公有制的质量,而非盲目追求公有制的数量多少;(3)判断公有制主体地位的标准,依赖于公有资产在社会总资产中是否占有优势、对国民经济命脉是否具有控制力以及对经济发展是否起主导作用。另一方面,我国也不再完全排斥现代市场经济。由于市场具有自组织功能,就像一只“看不见得手”[7](亚当•斯密,1974:27)可以自发调节资源配置,况且现代市场经济亦不再是经典马克思主义理论中阐述的那种无政府状态,自凯恩斯主义诞生以来,完全自由竞争的市场经济逐渐转变为有政府干预的现代市场经济。因此,我国在社会主义公有制基础上逐步将市场机制引入到资源配置当中,恢复商品生产,注重价值规律,在理论上探寻到了社会主义公有制与市场经济具有结合的可能性。
结合我国改革实践来看,自改革开放以来,政府在经济管理中不断进行放权的探索,尽管遇到了以“市场”与“计划”之争为主要焦点的“姓社姓资”大讨论[8],但是邓小平着重强调:“计划多一点还是市场多一点,不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”[9](邓小平,1992:373)在这一思想指引下,市场在资源配置中的作用日益凸显,从改革开放之初的计划经济与市场调节相结合到党的十二大确立社会主义市场经济体制之后强调更好发挥市场在资源配置的基础性作用,再到党的十八届三中全会提出市场在资源配置中起决定性作用,从而在理论上探索出了政府有控制地放权以适应中国特色社会主义市场经济的发展。
其次,市场失灵的存在促使政府控权以维护市场经济活动的有序运转。
市场调节经济活动的作用是有限度的,经济活动的复杂性并不能保证市场始终处在一个完美无缺的环境中运行。那么,市场机制不可避免的会出现配置资源无效的现象,导致市场失灵的发生,主要表现有:(1)外部性。市场参与者没有获得或承担自己的经济活动所带来的收益或成本,而是被其他参与者所承受,从而造成正、负外部性问题,扭曲了市场供求关系;(2)信息不对称。容易引发道德风险、逆向选择等,结果是“劣币驱逐良币”、“逆淘汰”等;(3)公共物品和服务供给不足。具有共同受益或联合消费特征的物品或服务可称之为公共产品和服务[10](高培勇、崔军,2004:10),经常因产权模糊、定价困难导致市场机制难以充足提供;(4)垄断。在激烈的自由市场竞争中,成长壮大起来的几个大企业对市场形成瓜分或独占而形成垄断,弱化了市场高效配置资源的功能;(5)贫富差距。强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”在市场竞争的反复强化之下,贫富差距会越来越大,引发社会普遍不满,反倒不利于经济健康运行。这些市场失灵现象都是市场机制本身固有的缺陷,无论是在资本主义市场经济条件下,还是在社会主义市场经济条件下都会发生。现代西方经济学的代表性人物凯恩斯面对20世纪30年代因自由市场失灵而导致的经济大萧条时,在其代代表性著作《就业、利息和货币通论》中,极力主张政府对经济进行干预,比如,“国家必须用改变租税体系,限定利息率,以及其他方法,指导消费倾向……把投资这件事情由社会来统揽。”[11](凯恩斯,1963:321)
尽管我国经济体制是以公有制为基础的社会主义市场经济,但是,它仍然具有以私有制为基础的资本主义市场经济的共性,尤其是在市场失灵方面。如果放任市场自发运行而政府不能有效控权,社会主义市场经济同样会产生市场失灵现象,由此引发的外部性、信息不对称、公共物品和服务供给不足、垄断、贫富差距等会对经济活动造成不同程度的冲击,降低社会主义市场经济运行的效率,引发经济活动的紊乱,严重时会侵蚀甚至动摇社会主义公有制的基础地位。不过,同资本主义私有制条件下的市场经济相比,我国社会主义市场经济是“在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”[12],本质特征是“将主体公有制与现代市场经济有机结合”[13](马艳等,2012:26),同传统市场经济相比有明显区别:(1)它不是建立在私有制基础上,而是建立在以公有制为基础,多种所有制共同发展的基本经济制度基础上;(2)它不再是完全放任的自由市场经济,而是根本上不同于新自由主义的、在国家调控下的垄断竞争的市场经济;(3)政府调控手段不是单一的行政调控,而是建立在科学干预基础上的经济调控。目前,市场失灵现象在我国社会主义市场经济体制还不健全的情况下仍普遍存在,政府这只“看得见的手”应该站在维护社会主义公有制的高度,比资本主义国家政府更加积极地施展控权手段,矫正市场失灵并消除由此对经济造成的不利影响。
中国政府对市场经济的适度控权也汲取了俄罗斯、东欧等采用激进式“休克疗法”改革所造成的惨痛教训,它们失败的改革实践已经证明,完全迷信私有制和缺乏政府监督的自由市场是一条死胡同。早在改革开放之初,陈云就指出:“我们要改革,但是步子要稳。因为我们的改革,问题复杂,不能要求过急。改革……还是要从试点着手,随时总结经验,也就是要‘摸着石头过河’。开始时步子要小,缓缓而行。”[14]因此,从理论认知上,我国政府摒弃了“休克疗法”的激进式改革之路,根据国情坚持“摸着石头过河”,摸索出一条政府主导型的渐进式改革之路,将社会主义制度和公有制同市场经济有效结合起来。随着改革开放的深入,政府始终坚持有控制地放权,避免了社会经济的剧烈动荡,取得了经济改革的成功[15](马艳,2012:32)。
最后,政府应将放权与控权行为有机结合起来实现对经济的动态化管理。
政府控权不可能解决所有的市场失灵,而且,控权不当还会引发政府失灵,它是“政府干预过多或不当而产生的市场的功能障碍”[16](安福仁,2000:56),实际上反映了政府对市场控权不当所导致的市场机制扭曲的现象,降低了经济效率或未能有效改善经济效率。林德布洛姆形象地指出政府“只有粗大的拇指,而无其他手指”。[17]从政府失灵的表现来看,一方面表现为政府干预过多,在干预力度和范围上超出了解决市场失灵的需要;另一方面表现为政府干预不足,所采取的方法未能有效矫正市场失灵。究其根源,政府失灵产生的原因主要有:(1)干预的公正性并非必然(2)某些干预行为的效率较低(3)干预易引发政府规模的膨胀(4)干预为寻租行为的产生提供了可能性(5)政府失灵还常源于政府决策的失误。[18](金太军,2002:56-57)进入20世纪70年代以后,西方资本主义国家普遍出现经济衰退与通货膨胀并存的“滞涨”现象,被认为是政府失灵导致的后果,此时,“政府失灵理论是新经济自由主义诠释其放松、解除政府管制主张的一个重要理论。”[19](茅铭晨,2007:141)。
按照马克思主义经济学的辩证逻辑来看,社会主义公有制与现代市场经济要相互适应,两者都要做出一些调整以达到协调发展的目标。因此,政府采用单纯的控权或放权手段管理经济有可能导致政府失灵或市场失灵,无法实现这一目标,故此都不可取。政府必须将放权与控权有机结合起来,在市场失灵时积极适度控权弥补市场缺陷,在政府失灵则有控制地放权并充分发挥市场作用,从而根据经济活动的阶段性变化实行有效的动态化管理,这符合政府对市场主导的历史逻辑。从以亚当·斯密,大卫·李嘉图等为代表的古典自由主义市场经济学派,发展到以凯恩斯等为代表的政府干预市场经济学派,再发展到以萨缪尔森为代表的主张政府适度干预与市场自由发展相结合的新古典综合经济学派[20](郑传璋、赵荣,2011)来看,都是在根据经济发展的历史阶段特征,不断找寻政府管理经济的最合适手段和模式,积极主张政府因时而变去调整经济的监管政策,反映了政府在管理经济活动中的职能由放权到控权,再到适度控权和适度放权相结合的周期性演变。
我国政府在经济管理中综合运用控权与放权的手段时,应该从我国不平衡不充分的发展实际出发,分层次、分领域、分阶段将控权与放权有机结合起来。从分层次来看,在宏观上,对经济发展的制度、模式、方向等实行控权,增强调控力度,特别是在在经济危机加大干预;在微观上对经济发展的具体政策要适度放权,减少对微观领域中企业行为的干预。从分领域来看,在关系国家经济命脉和安全的关键领域如金融、电力、航天、国防等行业实行控权;在涉及百姓生活的领域如服装、食品、玩具、餐饮等行业实行适度充分地放权。从分阶段来看,在市场处于发展初期的自由竞争阶段,政府大胆放权以充分释放市场活力,尽量减少不必要的干预,充当一个合格的“守夜人”角色。当市场发展进入成熟阶段,如果在自由竞争的基础上出现垄断现象之后,政府应该积极控权,干预那些阻碍市场充分竞争的不正当垄断行为,恢复市场充分竞争的活力。
目前,理论界已普遍认识到政府应该综合使用控权与放权手段管理经济,但是,围绕政府在管理经济中应该时成为怎样的角色还有争论。有学者认为“经济发展和转型中有效市场与有为政府缺一不可”[21](林毅夫,2017),也有学者则提出“一个有效的市场的必要条件是有限政府而不是有为政府”[22](田国强,2016),还有学者提出应建立“高功能市场与高功能政府、高效市场与高效政府的‘双高’或‘双强’格局”[23](程恩富,2017)。我们认为,政府无论控权还是放权,都是相机抉择的手 段,最终目的是让经济管理有效率,既不越界,也不缺位,在理清政府与市场的合理边界之下,更好发挥政府在瞬息万变的市场经济活动中的管理角色。正如习近平总书记指出:“学会正确运用‘看不见的手’和‘看得见的手’,成为善于驾驭政府和市场关系的行家里手。”[24]这正是政府的经济管理角色在未来的主流趋势。
四、结论
中国改革开放四十年以来所取得的巨大经济成就与政府有效的经济管理行为密不可分。改革开放之初,按照经典马克思主义的理论设想以及借鉴苏联建设社会主义的成功经验,中国建立起了高度集中的计划经济体制。但是,这与经典马克主义理论所设想的社会主义应该建立在高度发达的生产力基础上不同,中国是在十分落后的社会生产力基础上摸索社会主义经济建设道路。因此,实行“纯而又纯”的公有制和高度集中的计划经济体制并还不适应我国社会生产力发展的实际。改革开放之后,中国政府在坚持社会主义公有制的基础上,逐渐对经济的管理实行放权,积极引入市场机制激活经济的发展动力。经过艰辛探索,中国逐渐地由高度集中的社会主义计划经济体制过渡到社会主义市场经济体制,并在党的十四大正式确立这一体制,此时的政府是“有控制地放权”的转型型政府。然而,市场经济的失灵现象要求政府必须进行控权,制定积极有效的干预措施,保证社会主义经济的发展方向和性质。不过,在积极的控权的过程中,政府可能干预过度或干预不足,致使政府失灵的现象也显现出来。此时,政府又要思考适度放权,恢复市场自发调节经济的功能。从政府配置资源或市场配置资源的成本与收益角度来看,如果政府配置资源的成本更低、收益更高,则政府应当积极控权;反之,则采用市场配置资源,积极进行放权。这样,政府在坚持社会主义公有制的基础上,不断地进行放权、控权、再放权、再控权等循环,进一步认识到要将放权与控权有机结合起来,由此实现了从“有控制地放权”的转型型政府到“控权与放权有机结合”的现代化政府的转变。实践表明,政府在坚持社会主义公有制的前提下,不断地对自身的经济管理行为进行调整,很大程度上满足了中国社会主义经济在各个历史发展阶段的需要,从而发挥出了极为显著的助推经济发展的作用。党的十九大报告提出了中国特色社会主义经济进入新时代,社会主要矛盾也已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,经济发展面临新的环境。那么,政府应该继续坚持社会主义公有制与现代市场经济的有机结合这条主线,灵活地将放权与控权结合起来,及时矫正市场失灵和政府失灵,积极提升治理经济的现代化能力。
 
参考文献
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[2] 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》
[3]《马克思恩格斯选集》第1卷,北京:人民出版社,1995,第217页。
[4]《马克思恩格斯选集》第3卷,北京:人民出版社,2012,第815页。
[5]《马克思恩格斯选集》第3卷,北京:人民出版社,2012,第811页。
[6]《中共中央关于经济体制改革的决定》,1984年。
[7]斯密在其代表作《国富论》中对“看不见的手”的原理进行了细致阐述,即“每个人都在力图应用他的资本,来使其产品能得到最大的价值。一般地说,他并不企图增进公共福利,也不知道他所增进的公共福利为多少。他所追求的仅仅是他个人的安乐,仅仅是他个人的利益。在这样做时,有一只看不见的手引导他去促进一种目标,而这种目标决不是他所追求的东西。由于追求他自己的利益,他经常促进了社会利益,其效果要比他真正想促进社会利益时所得到的效果更大。”
[8] 1990年2月,北京一家大报刊出一篇长文《关于反对资产阶级自由化》,文章提出一个重大问题:是推行资本主义化的改革,还是推行社会主义的改革?认为,资本主义化的改革有两个内容,“一个是取消公有制为主体,实现私有化;一个是取消计划经济,实现市场化”。这是90年代最早提出改革开放姓“社”还是姓“资”问题的文章之一。此后,关于姓“社”姓“资”的大争论持续不断。http://www.chinareform.org.cn/special/2013/reform35/Process/201312/t20131215_183295.htm
[9]《邓小平文选》第卷,北京:人民出版社,2012年,第373页。
[10] 高培勇,崔军,《公共部门经济学》,北京: 中国人民大学出版社,2004。
[11] 凯恩斯,《就业、利息和货币通论》,北京:商务印书馆,1963,第321页。
[12] 江泽民,加快改革开放和现代化建设步伐,夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利[N].人民日报,1992-10-13.
[13] 马艳,邬璟璟,王祉淇.中国特色社会主义市场经济的本质特征分析[J].海派经济学,2012,第2期,第26-35页。
[14] 《陈云选集》(第3卷),北京:人民出版社,1995,第279页。
[15] 马艳,邬璟璟,王祉淇.中国特色社会主义市场经济的本质特征分析[J].海派经济学,2012,第2期,第26-35页。
[16] 安福仁,中国市场经济运行中的政府干预[D].东北财经大学博士论文,2000.
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[19] 茅铭晨. 政府管制理论研究综述[J].管理世界,2007,第2期,第137-150页。
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[21] 林毅夫,中国经验:经济发展和转型中有效市场与有为政府缺一不可[J].行政管理改革,2017,第10期,第12-14页。
[22] 田国强,争议产业政策——有限政府,有为政府? [J].领导决策信息,2017,第5期,第18页。
[23] 程恩富,经济思想发展史上的当代中国社会主义市场经济理论[J].学术研究,2017,第2期,第80-87页。
[24] 习近平:“‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好”,新华网,2014年05月27日,http://news.xinhuanet.com/politics/2014-05/27/c_1110885467.htm

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